政府信息公開制度建設：成就、問題及對策

汪俊英

摘 要：建立和完善政府信息公開制度是打造陽光政府、建設法治國家的重要舉措。近些年來，我國政府信息公開制度建設取得了顯著成就。當然，目前我國政府的信息公開制度建設也存在一些問題，面臨一些挑戰，需要我們進一步完善我國政府信息公開制度。

關鍵詞：政府信息公開；成就；問題及對策

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0011—05

政府作為最主要的信息生產者、使用者和發布者，使得80%的社會信息資源都掌握在政府手中。政府信息的公共屬性決定了政府信息應該為公眾獲得和利用，因此，“公共信息服務”乃是當今信息社會政府應該提供的最為重要的一項公共服務。

我們通常把以政府為主體的一切負有公共事務管理職能的組織(包括行政機關,法律法規授權組織、受委托組織，政府財政撥款的社會團體、組織等公務組織)在行政管理過程中產生、收集、整理、傳輸、發布、使用、儲存和清理的所有信息，稱為政府信息，或稱為公共信息。政府信息作為一種公共品，除了涉及國家安全的信息以外，信息應該最大限度地公開。政府信息公開是保障公民知情權的需要，是促進市場經濟又好又快發展的重要手段，是我國政府履行“入世”承諾的必然要求，是打造陽光政府、防止權力腐敗的必由之路。

一、我國政府信息公開制度建設取得的巨大成就

從20世紀下半葉起，隨著各國法治化進程的加快，許多國家紛紛立法以推進信息公開。如美國1966年的《情報自由法》和1976年的《陽光下的聯邦政府法》，法國1978年的《行政文書公開法》，澳大利亞1982年的《情報自由法》，加拿大1982年的《情報公開法》，英國2000年的《信息公開法》，等等。2000年7月在日本沖繩舉行的由美、日、德、英、法、意、加和俄羅斯參加的八國首腦會議上，八國領導人通過了《全球信息社會沖繩憲章》。《憲章》的宗旨是促進信息通信技術發展，推動全球信息社會的建設，其所服務的目標之一就是增強政府管理的透明度和責任心。同時它也要求政府營造一個信息社會所必需的透明的、可預測的和非歧視性的政策法規環境。由此可見，政府信息公開已成為世界潮流，其法治化進程也呈現方興未艾之勢。資料表明，現在世界上有60多個國家有所謂信息自由法或政府信息公開法。①

在我國，近年來黨中央、國務院十分重視信息化建設，提出了以信息化帶動工業化的發展戰略，大力倡導和推動了一系列信息化發展規劃。我國先后成立了信息管理辦公室、國家經濟信息系統領導小組、國家信息中心、信息產業部及其下屬的國務院信息化工作辦公室等機構。2002年7月由朱镕基主持召開的國家信息化領導小組討論會討論通過了《關于我國電子政務建設的指導意見》，隨后，適時制訂了一系列涉及公共信息管理的法律與法規，如《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網從事登載新聞業務管理暫行規定》和《互聯網登載公告服務管理規定》等。

我國政府信息公開受到高度關注開始于2003年。2003年“兩會”期間，政務信息化等問題成為代表們評議的熱點，與會代表們就政務信息化提出了相關的立法議案和建議，其后的SARS事件又使人們看到了政府信息公開與共享的緊迫性。同年，《政府信息公開條例》被提交至國務院法制辦，正式進入立法程序。

2003年1月1日，《廣州市政府信息公開規定》正式開始實施，廣州成為全國第一個對政府信息公開進行立法的城市。2004年2月，深圳開始實行《深圳市政府信息網上公開辦法》，成為全國第一個網上公開政府信息的城市。2004年4月，廣東佛山市現行文件查詢中心宣布開通，這是中國首個開通的政府現行文件查詢網站。2004年5月1日，上海市政府公布的《上海市政府信息公開規定》開始施行。2004年9月，北京市政府法制辦下發《關于進一步深化依法行政信息公開工作的意見》。

在此前后，杭州、成都、武漢、重慶、南京、寧波等地方政府也陸續出臺了政府信息公開的規定，還相繼建立了新聞發言人、規章制度上網、信息公開聯席會議等相關制度。

2004年6月，被列入國務院立法規劃之中的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）草案起草完成，進入審議階段。2007年4月24日,溫家寶總理簽署了第492號國務院令予以公布，《條例》自2008年5月1日起開始施行。《條例》的頒布標志著中國的政務信息公開開始步入了法制化軌道，這既是政府自身建設的一項重要法律制度，也是推進我國社會主義民主和法治建設的重要舉措。

《條例》中，特別值得關注的是作出了以下幾方面的規定：

第一，從法規層面規定了公民有權獲取政府信息。信息公開成為公民的權利，是政府的義務。

第二，擴大了信息公開的范圍。除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和其他法律法規限制公開的信息外,原則上政府信息都要公開。

第三，除主動公開之外,《條例》還增加了依申請公開的程序規定。公民可根據自身的生產、生活和科研需要,向政府機關申請公開信息。

第四，為公民獲取政府信息提供了法定的救濟途徑。《條例》第33條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”

第五，《條例》規定了一系列配套制度。如政府機關應當準備政府信息目錄、公開辦事指南,應當指定專門人員負責信息公開工作,應當在辦公地點提供查閱條件,必須在時限內作出答復,應當建立違法責任追究制度,促進機關完善信息管理制度，等等。

可以肯定，作為中國歷史上的第一部政府信息公開法律規范,《條例》的實施,必將對我國公共行政生態產生深遠而又深刻的影響。

一方面，《條例》的制定，將信息公開作為政府機關的一種義務規定下來，讓各級政府又多了一道依法行政的緊箍咒，使之進一步置于陽光之下。有了這部行政法規,地方政府利用信息壟斷而阻截中央政策屬于違法，借此敷衍塞責、玩忽職守也是違法,由此之后進行暗箱操作、權力尋租更屬非法；公民不僅在獲取政府信息以助益工作、學習和生活上有了法律依據,而且在諸如財政資金的收支等各種關涉個人和公共利益的重大問題上,也平添了監督政府、問責政府的法律保障。

另一方面,《條例》加速推進了各級政府的職能轉變。《條例》除要求政府應公開國民經濟和社會發展規劃、統計以及行政許可、財政預決算等信息外,還要求其將公共政策信息、突發公共事件信息，以及在環保、安全生產、公共衛生、食品藥品等領域的監管信息作為重點公開的內容，這對于各級政府盡快實現由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變，具有十分重要的推動作用。

二、目前我國政府信息公開制度建設面臨的挑戰及存在的主要問題

我們在為政府信息公開立法而歡欣鼓舞之余,還應當清醒地看到：《條例》僅是萬里長征邁出的第一步。我國信息公開法律制度建設從立法本身到《條例》的實施還存在諸多掣肘因素，面臨諸多挑戰和問題。

（一）《條例》立法層級較低,與現有法律制度的銜接方面尚存在問題

從法律效力等級來看,《條例》屬于行政法規,其效力低于法律,政府信息公開受到其他法律的限制。

其一，在與《保密法》的銜接方面受到限制。《條例》第14條規定,“政府信息公開不得涉及國家秘密”,“政府機關在公開政府信息前,應當按照《保密法》及其他法律法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查”,“不能確定是否可以公開時,應當按照法律法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定”。

我國《保密法》制定于1988年,強調的是保密而不是公開。《保密法》規定應當保密的信息是：國家事務的重大決策中的秘密事項；國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；國民經濟和社會發展中的秘密事項；科學技術中的秘密事項；維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。《保密法》的規定過于寬泛,而且定密權和解密權都在政府。從法律位階看,《保密法》作為位階較高的法律，仍然優先適用，這在一定程度上對《條例》實施構成了限制。

其二，在與《檔案法》的銜接方面受到限制。《檔案法》第1條規定：“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作,有效地保護和利用檔案,為社會主義現代化建設服務,制定本法。”可見,《檔案法》強調的是檔案的保護和管理,而不是強調檔案的利用。公開檔案要嚴格遵守開放和保密期限的規定。也就是說行政信息一旦移交國家檔案館,則屬《檔案法》調整范圍,不屬于政府機關的信息,不在政府公開之列。

《檔案法》中對“國家利益”的模糊規定,檔案工作法規或規章中對“不宜公開”檔案的模糊規定,以及《檔案法》中文書檔案與科技、經濟、文化檔案區分的不確定性,《保密法》中對檔案和文件的保密范圍、密級、保密期限的規定過大、過高、過長及籠統性等，都給有關部門留下了較大的自由裁量余地。公民利用檔案,往往需要經過層層的申請與審查,而是否獲得利用許可,主動權完全掌握在檔案部門或有關部門手里。許可的標準是什么,往往很難確定。檔案管理部門很自然地把不愿公開的檔案列入“涉及國家利益”、“屬于國家機密”、“不宜公開”等例外情況而拒絕或者限制公開。可以說,“公開”保障的是私權,而“保密”維護的是公權。從《檔案法》的規定不難看出,我國的檔案立法在公權力和私權利關系選擇上,明顯傾向于公權力而限制私權利。

政府信息公開制度確立之后,帶來了其與檔案法律、法規之間協調的新問題。眾所周知,政府信息的絕大部分,其最終歸宿是檔案,政府信息的載體絕大部分也是檔案。根據《條例》規定,政府信息除屬于例外信息外一律需要對公眾開放；然而,根據《檔案法》,檔案須滿30年才能開放。兩者之間存在一個矛盾,即同一個政府信息,在沒有歸入檔案之前,作為政府信息對公眾開放；若干年后(歸檔后),公眾若再次利用此政府信息(此時其身份已由“信息”轉變成“檔案”)時,就要受30年開放期的限制。也就是說,原已公開的信息要再被封閉一個時期(數以十年計)才能重見天日。檔案信息與政府信息在內容上是重合、交叉的，在保管程序上又是相互銜接的，如果二者不能協調好,必然會給信息公開工作實踐帶來很多的矛盾與困惑。

（二）配套法律制度缺位,例外信息甄別無法可依

為了平衡相關利益,許多國家政府信息公開法都明確規定,行政機關對涉及個人隱私、商業秘密的信息可以不予公開。但根據法治原則,對政府信息獲取權利的限制只能由法律作出,以避免行政機關不適當的拒絕公開信息。我國目前沒有統一的《個人數據保護法》與《商業秘密保護法》,行政機關將難于判斷哪些屬于例外信息。

其一，《個人數據法》的缺位。金融、財政、稅務、工商、商務、質量技術監督、海關、公安、法院、勞動等政府部門掌握著企業、個人較多的信息和數據，這些信息和數據應當屬于寶貴的公共資源，具有公共產品屬性，不應該歸由政府壟斷。但是，包括個人信息在內的個人隱私受到法律的保護。政府信息公開的發展,促進了信息的流動和利用,同時對個人信息不當的收集、儲存和利用侵害個人隱私的可能性也增加了。《條例》規定,“行政機關不得公開涉及個人隱私的政府信息”。但我國法律沒有明確規定隱私權,什么是個人隱私沒有法律依據,在民法上也只是將隱私權作為名譽權的從屬權利加以保護,且保護范圍過于狹窄,個人信息并沒有納入隱私權的范疇。也正是由于這種原因,公民的個人隱私權有可能被掌握個人數據的國家機關或者企業所侵犯。

其二，《商業秘密法》的缺位。我國對商業秘密的法律保護分散規定在《反不正當競爭法》、《刑法》及其他相關法律法規中,既不全面又不系統。世界貿易組織的《與貿易有關的知識產權協議》(簡稱TRIPS)將商業秘密界定為“未披露信息”。《反不正當競爭法》第10條第3款規定：“本法所稱商業秘密,是指不為公眾所知悉,能為權利人帶來經濟利益,具有實用性,并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。”我國對商業秘密的保護有“實用性”要求,且將商業秘密局限為技術信息和經營信息,并將其適用范圍限定在“經營者與經營者之間的關系”,在保護的范圍上明顯小于TRIPS的界定。②隨著《條例》的實施，大量的涉及個人及企業商業秘密的政府信息有可能被公開，因此急需一部《商業秘密法》來界定信息公開與保護商業秘密之間的關系。

（三）《條例》沒有解決政府信息公開和保密之間的協調與平衡問題

《條例》第8條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”第14條規定：“行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任”；“行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查”；“行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定”；“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。可見，《條例》所設置的保密審查機制，意味著行政機關對信息是否公開擁有較大的自由裁量權，因此難免令人擔憂，一些政府部門和官員是否會以保密審查機制為擋箭牌，將大量理應公開的政府信息裝進“國家秘密”的大籮筐，“合法”地壓縮乃至剝奪公民的知情權？信息公開與保密的邊界如何界定？這些問題《條例》本身并沒有解決。因此，政府信息的公開與保密之間的平衡就成為未來立法的焦點和難點。

政府信息的公開與保密的關系涉及公民知情權與國家安全利益、政府行政效率、商業利益、個人隱私權的平衡問題。知情權被認為是一項憲法權利，即言論自由權的延伸，而言論自由被認為是一項絕對權，是不可限制的憲法性權利。知情權在公開與保密這對矛盾中起主導性作用。

所謂國家秘密，通常是指關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。由于國家秘密牽涉到一國和民族在一定時期內的某些根本利益，為防止其遭受不當或者惡意利用，應當嚴格限制其知情人與知情的范圍，這在世界各國均為通例。但為防止國家機關在實際工作中以保守國家秘密為由，阻礙公民或組織獲得正常知情權，就需要對國家秘密和信息公開作邊界界定。

從歷史角度來看，國家秘密的內涵和外延在各國的特定歷史時期，根據國家的內政和外交的需要，都有不同表現。因此，國家秘密會隨著歷史的發展而不斷地變化。由于國家利益本身是一個動態的概念，因而也就存在著行政機關濫用其對于相關信息是否屬于國家秘密的自由裁量權的可能。因此，不僅應當確立政府一般信息的公開原則和特殊信息保密的保留原則，更應當在國家秘密的界定上，進一步明確其界定的程序，即以“程序法”來制約行政權力濫用的可能，在公開和保密之間，保持一個程序上的動態平衡。因為，國家秘密本身具有保密性，但確定國家秘密的標準并不屬于秘密本身，該標準應當具有透明性、客觀性和可操作性。這些重大問題有待解決。

（四）《條例》對各級政府信息公開的重點內容采取列舉方式，容易掛一漏萬

參照發達國家做法,應該是對不宜公開、嚴禁公開等例外情形加以列舉,而將未曾列舉的所有情形都推定為應當公開。而目前《條例》對各級政府信息公開的重點內容卻采取列舉方式,很容易掛一漏萬。同時，《條例》的監督和保障條款過于原則,既未具體明晰梯度適當的懲罰措施,又沒有規定違法行為的查處主體、程序等,因而缺乏可操作性,很難對各級政府產生必要的約束力。

三、加強我國政府信息公開制度建設的若干建議

當前，完善我國政府信息公開制度建設，當務之急應從以下幾點著手。

第一，在憲法的“公民基本權利”部分明確規定公民的知情權,同時將信息公開作為政府的一項基本職責規定到憲法中去。作為聯合國1946年人權公約規定的基本人權之一,知情權已被世界許多國家規定到憲法中加以保護。而目前在我國,知情權還只是一個法理概念,不是法律概念，這極不利于對公民知情權的保護。知情權和信息公開是一個問題的兩個方面,確認知情權從另一個角度來講即意味著規定了政府機關的“告知”和“說明”義務。知情權是信息公開的邏輯起點和理論依據,信息公開則是實現知情權的重要手段,只有信息公開,才能使知情權從抽象走向具體。

第二，修改《保密法》和《檔案法》，使之與信息公開制度相銜接。首先要完善定密制度。可以采取以下三項措施：一是在產生國家秘密的單位確定專人定密，授予特定人定密權,解決定密不規范的問題；二是建立定密異議制度；三是對定密不準確又拒絕改正的,應當允許提起行政復議或行政訴訟。其次要建立強制解密制度。產生國家秘密的單位在確定密級的同時,確定保密期限和解密日期，強制性規定在一定時間內進行強制解密。對有長于一般保密期限的特殊保密期限,限定最高年限,屆時強制解密。針對只定密不解密的狀況,法律應明確規定解密的權限及程序。③

第三，加快制定《個人數據保護法》和《商業秘密保護法》。必須認識到個人數據保護對政府信息公開的意義,加快立法工作,保護個人隱私、商業秘密，促進私人信息的合理利用。

第四，健全政府信息公開的權利救濟法律制度。現代憲政理論都把權利與救濟作為基本權利保障制度中不可或缺的兩個方面,“無救濟便無權利”。當今世界信息公開立法的趨勢是將司法審查納入信息公開法律體系,各國均以司法審查的手段來對行政機關的不公開、怠于公開和不正確公開信息的行為加以監督。從理論上講,行政機關無正當理由拒絕公開政府信息屬于侵害公民基本權利的行為,違反了法治行政的原則,公民當然可以提起行政訴訟,請求法院給予權利救濟。我國不僅應確立信息不公開的“司法最終審查原則”,并規定相應的法律責任,而且應在《行政訴訟法》中明確將這些行為(包括行政機關不公開、怠于公開和不正確公開信息的行為)納入行政訴訟的受案范圍,這樣才不至于使信息公開制度流于形式。

第五，在積累立法經驗的基礎上,盡快制定《政府信息公開法》。《條例》上升為法律是一個必然的過程，需要積極探索和積累經驗。

此外，為了更好地保障公眾的知情權，國務院或有關部門應該出臺《條例》的配套實施細則，使《條例》的實施更具操作性。同時，最高人民法院也應當及時出臺《條例》的司法解釋，以便使政府信息不公開的司法救濟困局及時得以破解。

注釋

①劉素玲：《國外信息公開的立法實踐及其啟示》，《齊齊哈爾師范高等專科學校學報》2007年第2期。

②③張利：《談我國政府信息公開的立法缺陷》，《企業家天地》2007年第7期。

責任編輯：浩 淼