關注農村新變化　探索統籌城鄉發展新思路

李俊超

黨的十一屆三中全會拉開了我國改革序幕，通過在農村實行家庭聯產承包責任制，打開了改革的突破口。30年后的今天，黨的十七屆三中全會對農村改革發展再一次作出了新部署，這是我黨審時度勢、放眼長遠的又一次偉大創舉。這次全會精神內涵豐富，有許多新提法和新要求：一是在對我國發展階段的總體把握上，全會認為“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段”。這意味著過去靠農業支持工業、農村支持城市來加速工業化、城市化的思路會發生重大調整。二是在對“三農”發展態勢的分析上體現了中央的最新判斷，即農業最需要加強、農村最需要扶持、農民收入最需要加快。說明中央已警覺到了城鄉差距拉大的事實。并努力解決這個問題。三是描繪了到2020年農村改革發展的新藍圖。四是對農村改革發展出臺了新政策，其中土地承包關系長久不變，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，農產品質量安全，擴大公共財政覆蓋農村范圍等方面第一次寫進中央的決議。

面對這些新的提法與要求，要想貫徹落實好中央的新部署，開創農村改革發展新局面，筆者認為，必須正確把握農村未來發展的新變化。僅從我省農村目前已經形成的一些態勢來看，主要包括五個方面的變化：一是產業結構的變化。未來農村與城市的產業分工將更加明確，即城市集中發展二三產業，農村則將回歸以農為主。過去“村村點火、戶戶冒煙”的產業布局將成為歷史。我省靖江市等地已開始進行這樣的探索。他們對全市的鄉鎮進行功能定位，劃定的專業農業鄉鎮不再搞工業的招商引資，而是集中力量搞好農產品生產。二是城鎮布局的變化。近幾年來，由于全省各地普遍進行了小鎮并成大鎮、小村并成大村的資源整合，今后，中心鎮、新型的農民集中居住區將加速興起，與此同時，偏遠小鎮、小村會趨于衰落，農村發展的不平衡性會加劇。據統計，2007年與1998年相比，全省鄉鎮減少919個，現為1055個；村減少18400個，現為16858個。鄉鎮面積和人口分別擴大了64％和77％。三是經營機制的變化。以合作社、公司為主導的農業規模經營將逐漸替代現在的分戶分散經營。引起這種變化的因素有：土地流轉的搞活：農業領域里商機會誘導工商資本的進入；城市對農村人口的吸引。四是社會構成的變化。由于計劃生育政策的長期實行和城市化進程的加快，今后農村人口會加速減少，農村老齡化遠甚于城市。今后農村居民的構成是：以中老年人、純農戶、貧困戶為主體，還有城鄉兩棲的居民、少數追求田園風光的城市強勢居民和農業自領。五是社會管理的變化。傳統意義上的村黨支部、村委會的組織架構、功能定位、管理方式將隨農村經濟基礎和社會構成的變化而改變，農村的組織創新、管理創新日益提上議事日程。

農村發展的新變化，為我們探索統籌城鄉發展的新思路提供了素材。應當充分肯定，我省在統籌城鄉發展方面已經進行了許多富于創造性的探索，如“三化帶三農”、“予得更多、取得更少、放得更活”、“實行城鄉發展規劃、勞動就業、社會保障、公共服務、管理體制一體化”等等。這些思路是符合江蘇實際的，但在具體路徑與措施上還需作深入的探索。

一是科學配置城鄉資源。今后的發展，要十分重視土地資源的合理開發利用，做好科學的、長遠的城鄉土地開發利用規劃。建設工業項目，擴大城鎮規模，應盡量利用非耕地和低產田，不一定一味地按“四沿”規劃布局。因為我省的“四沿”基本是旱澇保收的豐產田集中區。工業布局片面強調“四沿”會帶來優質農田的“農轉非”，對農業發展十分不利。土地貧瘠、交通閉塞的類似泗洪縣西南崗等地區，或可改為工業集中區。農村社會事業建設布局也要適應農村社會成員變化的實際需要，特別要處理好重點發展和均衡發展的關系。基本的生產設施、生活設施應盡可能覆蓋到每個村莊。學校、醫院及文化等社會事業可適度集中發展，城鎮優質教育醫療文化等資源要面向農民開放，最重要的是對農村低收入戶實行費用補貼。

二是加大財政支出向“三農”傾斜。將來以工促農、以城帶鄉的主角是鄉鎮以上的政府。因為過去鄉鎮企業和當地農民有著天然的千絲萬縷的聯系，改制及“三集中”后，這種聯系割斷了。村支部書記不可以也不應該直接向企業要錢了。唯有鄉鎮以上政府將納稅人的錢更多地傾斜三農，才能間接地實現以工促農、以城帶鄉。1、增加對農業產業的投入。三農投入中要把對農業產業的投入單列開來，不能只算三農的總賬，不能以財政對三農總投入的高增幅，掩蓋對農業產業發展直接投入的低增長。目前我省財政支出項目中只統計了三農投入，而沒有對農業投入進行專項統計。三農投入包含太廣，許多項目分不清是投在農村還是城市，也就不能真實地反映對真正的農村、農業、農民的支持力度。要切實加大農業投入，并要調整投資結構，加大對耕地質量建設、農田水利、農業科技推廣等公益環節的投入。2、誰出題，誰掏錢。村里自己要辦的事情，一事一議，民主決策，農民出資。政府要村里統一辦的事情，應該全部由政府買單，不能把部分負擔轉移給村級組織及農戶。3、加強對農村弱勢群體的救助。政府幫助的重點是農村的弱勢群體，這部分人沒有發展的能力和機會，是社會救助的對象，要加大對這部分弱勢群體的幫扶力度，縮小其與城市居民保障的差距。4、構建現代農業發展保障體系。擴大農業保險，增強農業應對市場風險的能力；拓展農業融資渠道，解決農業、農村發展的資金瓶頸；提高農產品價格補貼，增加對農民的直補，保護農民的生產積極性。

三是進一步放開搞活，鼓勵各類非農資本直接加盟現代農業建設。鼓勵工商資本進入農業生產領域，這是解決農業發展中人才、資金、技術、社會化服務等諸多瓶頸制約的根本之舉。在這方面，國內有些專家持強烈的反對意見，認為高度組織化的資本將對農民形成新控制，公司加農戶可能變成公司坑農戶。筆者認為這種憂慮是不成立的。現在農民維權意識很強，土地使用權流轉價格不合適，農民不會答應，交易也不會成功。保護農民權益，最重要的是保護農民的收益權。也有的人擔心企業拿到土地后搞非農產業。這種擔心也是多余的，因為土地執法很嚴，農轉非不容易。關鍵是農村土地的流轉要充分尊重農民的意愿，保護農民的權益。要探索各種形式的“以承包地換社保、以宅基地換城市住房”模式，確保農民在失地后仍能獲得穩定而合理的收益。建立有形的、規范的土地流轉市場，提高農民在土地流轉中的談判地位。

四是加快農民市民化進程。隨著城市化的高速發展，我國城市人均綜合用地面積有了很大提高，資料顯示我國目前人均城市建設用地為120平方米，其中上海、北京為100平方米，而日本東京為78平方米、香港35平方米。這說明，我國城市人口的增速趕不上城市用地的增速，城市擴張，并沒有同步地將非城市人口轉化為城市人口。因此加快農民市民化進程，是落實科學發展觀，統籌城鄉發展的又一項重要工作。

五是深化農村改革，建立與農村經濟基礎、社會構成變化相適應的管理體制與機制。鎮村管理機構和職能要作調整，鄉鎮、村合并后，農民到鎮政府辦事不容易，為提高效率，便民利民，要分設更多的辦事處。鑒于農村民營經濟一統天下，加之農業合作化、企業化經營快速發展，村級組織的產業發展功能將趨于弱化，社區管理功能應加強。村干部應當職業化、專職化。選拔村干部不應片面強調帶頭致富能力，而應更多地看重他的社會影響力和群眾公認度以及社會管理的積極性與能力。

六是建立農村改革發展的大部門。不是要簡單地恢復過去的農工部，而是要建立比過去農工部更具權威性和調控力的部門，就農村的改革和發展進行總規劃、總指導、總協調、總督辦。總之，要重視“三農”，但不能把“三農”與城市對立起來。對待“三農”問題，我們都應秉持辯證的觀點，把握好階段性的重點與難點，抓住主要矛盾，科學決策，這樣才能促進城鄉全面協調發展。

責任編輯：袁文