中外慈善組織政府管理比較及啟示

巢瑩瑩　陳　微

摘 要：中外政府對慈善組織的管理在準入機制、激勵機制和監督機制等方面存在著諸多差異，這種差異背后潛藏著中國慈善事業進一步發展的體制性障礙。文章通過比較的視角梳理中、英、美政府管理間的差異,并在此基礎上,提出我國政府對慈善組織管理的合理化建議。

關鍵詞：慈善 激勵機制 監督機制

中圖分類號：B82-053 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-100-02

2005年,我國慈善機構獲得總捐款50多億元人民幣,僅相當于我國2005年GDP的0.05%，美國的同比數字則是2.17%；就人均捐款來看,我國國內的人均捐款不足1元人民幣,而美國的人均捐款為460美元。{1}簡明的數據可以看出，我國慈善事業的發展與國外還存在巨大差異，筆者認為，差異的背后必定隱含不同國家政府對慈善組織在管理上的影響因素。

一、中外慈善組織政府管理的比較分析

慈善組織的管理體制是政府處理與慈善組織之間關系的各項制度及其實踐中形成的運作格局。{2}與美國和英國的慈善管理體制相比，我國政府在慈善組織的準入機制、激勵機制以及如何實施監管等方面存在著不足。

1.準入機制。慈善組織要取得合法地位的前提是經過注冊登記，以此達到免稅優惠、法律保護、由官方認可而獲得名望等目的。在美國,注冊約束實際上很弱。慈善組織只需要向其所在州正式提出結社要求,隨后從美國聯邦國稅局獲得慈善團體的身份即可。

與美國相比，英國政府對慈善機構的注冊審批要嚴格一些，英國《慈善法》規定，除了法律規定的豁免慈善組織，其他都應在慈善委員會進行登記。注冊成為慈善機構必須滿足三個條件：獨立身份和自由運作；由董事會實施管理和控制，董事會成員不得從機構領取薪酬；從事純粹慈善性質的活動。{3}除此之外，英國政府沒有加設過多限制，而是鼓勵慈善組織間的自由競爭，允許內部組織結構多樣化，注冊程序也簡便快捷。

我國政府對慈善組織實行“分級登記,雙重管理”的模式，即慈善組織在申請注冊時,必須找到一個政府部門,雙方結成“業務指導”關系。此種管理體制帶來了諸多不良后果:其一,所有的正式成立的慈善組織都必須掛靠某一業務主管單位，同時組織的人員編制、管理方式、財務運作也置于政府的“控制”之下,導致慈善組織喪失了自主權，缺乏獨立性。其二,更有大量現存的民間慈善組織因為找不到業務主管單位而無法通過民政部門注冊，成為慈善事業發展的瓶頸。

2.激勵機制。對慈善捐贈實施稅收優惠是各國激勵慈善事業的普遍做法，美國慈善機構所享受的稅收優惠是其他國家所不能比擬的，其一，只要符合美國國稅法規定的條件的組織，一般都有資格向美國國稅局申請免稅待遇。其二，免稅的稅種多，對慈善機構本身免除銷售稅、所得稅、財產稅、增值稅等不同稅種；給予向慈善機構捐贈的機構和個人以應繳稅所得額扣減政策、財產稅及遺產稅的免稅。其三，退稅程序簡單，憑受贈慈善組織開具的收據,在納稅時自行抵扣即可。

與美國不同的是，英國稅收政策受惠更多的是慈善組織而非個人，英國政府規定：對受贈的慈善組織可以向政府索要捐贈者支付的基本收入稅作為政府捐贈補貼。英國慈善援助基金會是專門幫助慈善組織向政府索要退稅的機構，此機構的設立成為利用減免稅制度支持英國公益事業的一個重要機制。

我國在慈善方面的稅收激勵還遠遠不夠，導致慈善事業發展停滯不前。

（1）不同級別的慈善組織享受捐贈政策的資格不同。1999年以后,財政部、國家稅務總局陸續下發通知，給予中國紅十字會等21家全國性非營利性機構優惠政策，企業或個人給予這些機構捐贈，在計算繳納企業所得稅和個人所得稅時準予全額扣除，其他慈善組織不享受減免待遇。此種規定導致慈善資源集中流向有政府背景全國性的慈善組織，不利于形成扶持慈善事業發展的制度環境。

（2）對企業和個人捐贈的激勵效用不高。大部分企業認為慈善捐贈的稅收抵扣比例過低，造成了“捐贈還得納稅、多捐贈多納稅”的后果，抑制了企業捐贈熱情；同時，一項調查表明，我國有60%以上的人認為個人所得稅獲取稅收扣除的程序繁瑣，耗時長，舉證困難，增加了捐贈者的“交易”成本。

（3）監督機制。美國沒有專門的和獨立的關于慈善的法律，有關慈善規定的《稅法》和《公司法》是至關重要的，前者涉及慈善的外部激勵和監督，后者涉及慈善機構的內部治理。為保證慈善資金的高效、透明運作，美國《國內收入法典》和《稅收條例》要求大部分免稅機構填寫聯邦政府的年度申報表。{4}這些申報表如實提供了免稅機構的資金來源和運行的情況。美國國稅局是聯邦政府中負責對慈善組織進行監管的主要機構，負責抽查慈善機構提供的年度申報表，審計慈善機構的財務和經營狀況，通過評估給違規慈善機構以處罰或罰金,直至吊銷其免稅資格。慈善機構還需向社會公開年度申報表，接受監督。州一級的管理由州檢察長來負責調查和審計慈善機構。與此同時，美國慈善信息局、基金會中心等一些慈善行業組織形成了一套行之有效的行業規范和自律協定。法律保證、政府監管、社會監督和行業自律構建了美國完備的慈善管理體制。

英國對慈善組織的監管主要是通過英國慈善委員會來實施的，該部門是依據英國慈善法設立，獨立于政府之外，直接受議會領導，依法行使職能的獨立機構。其主要職能是：登記注冊、咨詢監督、制定法規和調查執法。{5}英國慈善委員會對慈善組織的監管主要分為三個層面：第一，最基本監管層次是通過托管人理事會要求組織自我監管；第二，通過制定統一的原則、規范并委托專門的中介機構來進行管理；第三，慈善委員會主要是審查達到監督門檻的約6萬家已經注冊的較大慈善機構的年度報告。中小型的慈善組織，只要提交年度總結報告，并附上簡單的收支報表即可。但是即使對大中型慈善組織，英國慈善委員會也不是派人進行直接的監管，而是建立了全國性的公益舉報和迅速及時的受理機制。英國慈善委員會每個月接受舉報2000多次，主要根據舉報對慈善組織進行監控。慈善委員會定期對大型民間組織進行風險評估、資產評估和財務評估，并與其他相關的政府部門密切配合進行相關調查和聯合執法。對于違規操作或出現腐敗行為的慈善組織，慈善委員會有權撤銷其托管人理事會，并限期組建新的托管人理事會。

而我國現行制度規定，對慈善組織的監督主要是主管部門的行政監督, 由審計部門進行年檢，業務主管單位進行日常管理監督，此種存在多元主體監管且沒有統一的政府管理機構局面，導致慈善組織內部運行問題很多，如挪用慈善資金、財務管理紊亂、缺乏信息公示等等。這些現象的發生并不是偶然的，誰來舉報、誰來監督約束，沒有非常明確的監管機制。

法律基礎是保證慈善組織規范化運作的基礎，我國總體上慈善法規層次低，法規體系的不完善。在規范慈善組織發展的法律基礎方面，我國不僅沒有制定用于鼓勵和規范慈善事業發展的《慈善法》，對于慈善組織的具體運作方面的法律規范也不全面，如組織制度、財務制度以及機構的活動領域等方面都缺乏相應的法規依據。由于在法律與監管層面上出現眾多的缺欠，造成我國慈善組織在資金管理上更多的是組織自律以及準行政化的監督與審計，不能從根本上遏制慈善組織的管理弊端。

二、對我國慈善組織政府管理的啟示

縱觀各國慈善組織管理體制，盡管各國政府所承擔的職責、監管的力度和范圍有所不同,但集中各國的優點,都以制定合理的規章制度和法律框架為重點, 以激勵和規范慈善行為為目標,以構建以政府為主的多元監督體系為保障，注重行政管理的同時導入司法程序管理。這也是我國慈善組織管理體制趨于完善的方向。

1.簡化準入機制，政府扶持管理雙向強化。政府有必要考慮簡化成立民間慈善組織的登記注冊程序、降低目前基金會成立所設定的資金高門檻、放開慈善領域的壟斷規定。尤其是政府應該解除慈善組織必須掛靠某一業務管理單位的禁錮，慈善組織只有具備獨立的運行機制才可能完成其使命。

我國慈善組織的規模相對于其他國家來說比較小，據統計，我國沒有合法注冊的“草根”慈善組織大概有幾百萬個。國家應該將這些沒有合法身份的慈善組織進行歸位，納入到合法的管理體系中來。

2.完善慈善減免政策，激勵公眾捐贈熱情。慈善激勵機制中最重要的是稅收的優惠政策，根據《企業所得稅法》（2007年）規定，企業捐贈免稅額度提高為12%，這是一項積極的舉措。除此之外，更要建立起統一平等的捐贈稅收優惠平臺，完善現行慈善稅制的整體性和可操作性。

（1）對免稅組織的界定，統一捐贈稅收優惠。根據國外經驗，只要成立注冊后的慈善組織提交申請，就可以成為免稅組織。稅法中應明確界定享受捐贈稅前扣除的慈善組織應具備的條件，由稅務局對已成立的慈善組織進行審核測試，對審核測試通過的慈善組織，稅務局應每隔一定的時間進行復核測試。

（2）簡化減免程序保護捐贈積極性。簡化慈善捐贈免稅政策程序，降低慈善捐贈的“交易”成本。建議稅務部門授權可以接受稅前扣除捐贈的公益組織直接開具可以沖抵應納稅額的票據，簡化稅收減免程序，發揮免稅對于激發捐贈熱情的推動作用。

3.加強政府監管力度，構建多層次監督體系。慈善組織的良性運作必須要完善政府監督，應形成由政府監管為主導地位，相關利益人問責和第三方評估為主要方式，社會大眾和媒體為基礎的完善監督體系，逐步形成自律機制和監督管理機制，提高慈善組織公信力。

（1）政府監管。政府是制度的主要供給者，我國政府應盡快出臺《慈善法》，在法律上進一步明確慈善組織的法律地位，規范慈善財務制度，明晰懲戒機制和慈善募捐的監督機制等內容。

在監管主體方面，對于我國多元主體監督造成無人監督的現狀，當務之急是明確慈善組織的監管機構，短期目標可由民政部統一監管，長期以設立類似英國慈善委員會的獨立機構為目標。在監督手段方面，政府應統一年報格式、內容，以如實的反映該機構所有財務活動的細節，盡快建立政府問責制，如發現有造假行為，政府依法予以嚴懲，取消慈善組織的資格。

（2）相關利益人監督。相關利益人即捐贈人可以要求慈善組織向自己報告所捐贈的款項的使用情況，對于挪用資金的行為可以向主管部門提請調查，并責問相應的慈善組織接受懲罰。

（3）第三方獨立評估。應逐步建立起一批相對獨立的第三方評估機構，制定評估規程和評估指標，對慈善機構進行適時的評估，評估結果要予以公開，供民眾進行慈善捐助時參考并且為慈善監管機構提供依據。

（4）社會監督。由于媒體的監督是社會監督的主要形式，具有導向作用和威懾作用，能夠對慈善組織的管理者形成強有力的約束的特點，是一種重要而有效的監督形式。因此，加強社會監督應該重點從完善媒體監督開始，逐步建立全面的社會監督體系。

注釋：

{1}江希和.有關慈善捐贈稅收優惠政策的國際比較[J].財會月刊（綜合），2007（7）

{2}馮英.外國慈善組織.中國社會出版社[M]，2008

{3}周志忍.自律和他律——第三部門監督機制個案研究[M].浙江人民出版社，1999

{4}阿德勒.美國慈善法指南[M].中國社會科學出版社,2002

{5}徐麟.中國慈善事業發展研究[M].中國社會出版社,2005

（作者單位：上海大學國際工商與管理學院 上海 200125）

（責編：若佳）