從行政文化的角度看我國的政府績效評估

摘 要：任何一個行政體系的結構、過程、程序及行政主體的行為觀念，都會直接或間接受到行政文化的影響，政府的績效評估作為一項重大的政治活動也不例外，它的形成、存在和發展不是偶然的，也有其深層的文化基礎。因此，消除行政文化中的負面影響，構建一種適于政府績效評估發展的文化環境，對于政府績效評估的改革和完善具有十分重要的意義，并且還可以推動我國政治體制改革的進程。

關鍵詞：行政文化 政府績效評估 制約 改革

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-067-02

20世紀70年代，隨著“新公共管理”運動的興起，政府的成本意識和公民參與愿望逐漸加強，政府績效評估作為一項重大的政治活動也蓬勃發展起來。20世紀90年代初，我國把“績效”概念應用到政府管理領域，但它還處于發展的初級階段。當然，影響績效評估的因素有很多，其中，行政文化的制約是導致績效評估體制不完善的一個深層次的原因。因此，行政文化的創新可以作為績效評估改革的一個基本途徑。

一、行政文化與政府績效評估的關系

行政文化是政府績效評估的深層的軟件要素，是影響政府績效評估的一個重要的外部環境。“行政文化影響著政府績效評估的價值取向、評估指標、評估主客體態度和公民參與程度。”{1}西方一些國家政府績效評估發展的非常完善，但我們將西方的那一套拿到我們國家來使用時，往往出現“南橘北枳”的現象，之所以會出現這種狀況，主要是因為我們缺少像西方的那樣的文化環境，這才會出現“水土不服”。那么，行政文化是如何作用于績效評估的呢，它們之間存在怎樣的關系呢？

第一，行政文化是政府績效評估建立和發展所需環境的重要構成部分。所有制度都是以一定的文化環境為基礎的，也就是說，文化環境是一種制度成長的土壤，假如說這種文化正好適于該制度的發展，那么該制度會從這種文化環境中吸取更多的養料，以促進自身的不斷壯大。

第二，政府績效評估的評估指標數是隨著行政文化內容的變化而變化的。當行政文化是以效率和效益為導向的時候，績效評估是采用“3E”評價法，即強調經濟性、效率性、效果性；當行政文化轉為“公平至上”時，績效評估就采用標桿管理法，其指標體系比較全面，除了經濟層面的指標外，還包括政府提供的公共產品指標，{2}它是站在更廣闊的視野上尋找基準，突破了部門職能分工的界限，重視實際經驗，強調具體的環節；{3}當行政文化發展到“顧客至上”時，績效評估就采用平衡記分卡的方法，即明確提出政府要以長遠的眼光對社會的發展做出遠景規劃，思考其在社會發展中應承擔的使命，直到政府績效評估。

第三，行政文化決定著政府績效評估的價值取向。行政文化對政府績效評估具有很強的滲透力, 被稱為“政府績效管理之魂”,對政府績效評估的實施具有重要的導向作用,并決定著政府績效評估的主體構建、指標體系、評估方式方法等各個方面。它潛移默化地影響和制約著績效活動主體對績效活動目標和價值追求的認識,不同的行政文化對于同樣的績效活動目標和價值的理解是不一樣的。而對績效本身含義理解的不同,也會導致評估結果的不同,它是政府管理績效評估得以順利推進的一個相互關聯和相互依賴的習慣模式系統,行政文化對政府績效評估工作的成敗起著根本性的決定作用。

二、我國行政文化對政府績效評估的制約

從目前我國政府績效評估的實踐來看，制約績效評估發展的負面行政文化主要包括官僚主義行政文化、封閉保守的行政文化、片面追求效率的行政文化等。{4}負面的行政文化對政府績效評估的制約主要體現在以下幾點：首先，官僚主義和集權主義的行政文化導致政府績效評估中嚴重缺乏公眾參與，成為一種純粹的“政府主導型”的績效評估。其次，保守的行政文化導致我國一些地方的政府績效評估“原地踏步”，缺乏創新。再次，片面追求效率的行政文化導致一些政府官員只追求經濟效益，忽視社會公平；只做給領導看，忽視公眾的需求，缺乏為公眾服務的意識。最后，行政文化的倫理性使人們習慣于自省，忽視實際行為的客觀效益。中國古代的行政管理是以倫理規范為其調控杠桿，通過禮治和德治控制個人，在“內圣外王”和“賤貨貴德”的熏陶下，人們習慣于把“德”拔高至不適當的地位而常常影響到人才素質和對能力水平的切實考察。

由于上述負面行政文化的存在，致使我國的政府績效評估出現以下弊端：

第一，政府的績效評估是一種“政府主導型”的，也就是說我國的績效評估主體單一。由于一些負面的行政文化，使國民的“參與”意識不強，而官員沒有樹立“公眾意識”，再加上在我國政府一些部門忽視專家的作用，這就導致我國的績效評估多流于形式，沒起到實質性的作用，其功能沒有真正發揮出來。

第二，政府績效評估的信息不公開，其中摻雜著許多暗箱操作。在公布評估結果時也是“報喜不報憂”，太講究人的“面子”。

第三，評估程序隨意性太大，這樣就很難保證評估結果的公正、客觀、真實。

三、我國政府績效評估改革的基本途徑——行政文化的重塑和創新

基于政府績效評估這一政治活動的特點，我們應在行政文化中樹立一些基本理念和意識，這些理念和意識可以給績效評估提供豐富的養料。

1.樹立成本意識。全國政協委員任玉嶺提交給2008年“兩會”的《關于黨政機關帶頭發揚艱苦奮斗傳統的建議》提案。其中一組數據：“從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍。行政管理費占財政總支出的比重，在1978年僅為4.71%，到2003年上升到19.03%，這個比重，比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。而且近年來行政管理費用增長還在大跨度上升，平均每年增長23%！”{5}上述數字很能說明問題，我們要想構建責任政府、廉潔政府，政府官員必須樹立經濟成本意識。有成本意識，努力節約政府開支應作為我國績效評估的一項重要指標。

2.樹立公平的理念。我們社會主義事業最終的目標是達到共同富裕，貧富差距不是社會主義。我國在資源配置方面是以市場為基礎的，但市場所存在缺陷會導致貧富差距，這就需要政府進行宏觀調控，制定各項公共政策進行資源的二次分配，以保證公平。但事實上，我國的政府績效評估并沒有將維護社會的公平作為評估的指標，社會上的一些弱勢群體遭受不公平待遇的現象很多，這就會給社會帶來不安定因素。因此，政府官員要樹立公平的理念，保證公眾享有平等的機會去分配和使用資源。

3.樹立服務意識。我國自秦以來就建立了中央集權的政體，新中國建立初期又學習前蘇聯建立了高度集權的計劃經濟體制，這就使得我國的政府的行政方式習慣于以“管制”為主，嚴重缺乏“服務意識”。政府官員往往將自己看作是人民的“父母官”，而“公仆”意識比較薄弱，這就使得官員和公眾產生距離感，導致我國公共政策的制定嚴重缺乏公眾參與。因此，在進行政府績效評估時，要將政府給當地人民做了幾件實事、人民滿意不滿意作為一項重要的考核指標。

行政文化對于我國績效評估積極的影響是不可代替的，也是不可忽視的。因此，從行政文化重塑和創新的角度來改革我國的政府績效評估是我國績效評估機制不斷完善的重要途徑。另外，也需要相關機制的不斷完善，例如：建立獨立的績效評估機構，并保證績效評估主體來源的多元化；建立嚴密的績效評估程序，改變“朝令夕改”的現狀；建立完善的信息公開制度，以保證政府績效評估中的公民參與；建立合理的獎懲制度，使其與績效評估結果直接掛鉤。

[本文是上海市教委科研創新項目（09ys56）成果之一]

參考文獻:

1.唐檢云，李美華.政府績效評估的文化基礎分析.江西農業大學學報(社會科學版)，2006(1)

2.竺乾威.公共行政學.復旦大學出版社，2003

3.黃寅德，吳妤.論我國政府績效評估與績效文化的構建.行政與法，2007(3)

4.羅文劍，廖曉明.完善我國政府績效評估制度的行政文化視角考量.重慶行政，2006(6)

5.傅大友等.行政改革與制度創新:地方政府改革的制度分析.上海三聯書店，2004

6.羅文劍，潘麗君.試論我國政府績效評估制度的完善.湖北省社會主義學院學報，2007(1)

注釋：

{1}唐檢云，李美華.政府績效評估的文化基礎分析.江西農業大學學報(社會科學版)，2006(1)

{2}唐檢云，李美華.政府績效評估的文化基礎分析.江西農業大學學報(社會科學版)，2006(1)

{3}孫元欣.管理學——原理·方法·案例.科學出版社，2006

{4}顏佳華，王升平.地方政府決策中的行政文化障礙分析.理論探討，2007(2)

{5}劉聲，潘圓.中國青年報，2006.3.6

(作者簡介：李紅艷，上海大學國際工商與管理學院2006級行政管理專業碩士研究生)

（責編：若佳）