對小城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)問題的思考

王　彬

摘 要：工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代社會發(fā)展的一般規(guī)律。人口向城鎮(zhèn)集中以及產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)業(yè)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。隨著我國的城市化進(jìn)程，城市數(shù)量的增加，特別是小城市的增加，將會保持較快的發(fā)展趨勢。在此條件下，小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村的重要結(jié)合點，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的總體水平，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點。文章通過對我國城市化特征和小城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢的分析，探討了小城鎮(zhèn)發(fā)展從根本上解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城、鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)化 建設(shè)思路 “三農(nóng)”問題

中圖分類號：F252 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-054-02

城鎮(zhèn)是人類的主要聚居地，城市是一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技中心。工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代社會發(fā)展的一般規(guī)律。人口向城鎮(zhèn)集中以及產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)業(yè)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，正如馬克思指出的，“現(xiàn)代化的歷史就是鄉(xiāng)村城市化的歷史”。城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的產(chǎn)物，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果。而城鎮(zhèn)化水平則是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要標(biāo)志。

一、中國的城鎮(zhèn)化及其發(fā)展趨勢

我國是個低度城鎮(zhèn)化的國家，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)起步晚、總體水平低、發(fā)展滯后、城鎮(zhèn)人口比重大。上世紀(jì)90年代初以來我國城鎮(zhèn)化水平得到了較大的發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化水平顯著提高。當(dāng)前，中國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一些新的戰(zhàn)略特征：⑴城市與區(qū)域一體發(fā)展，在全球化與信息化宏觀背景下，區(qū)域城鎮(zhèn)體系的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系日漸增強(qiáng)；⑵東部發(fā)達(dá)地區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越來越重視發(fā)展大城市的主導(dǎo)功能地位，并期望通過大城市對區(qū)域強(qiáng)有力的牽引作用來推進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程；⑶對于小城鎮(zhèn)的發(fā)展態(tài)度不再是傳統(tǒng)的全面開花式建設(shè)，而是有選擇地發(fā)展區(qū)域重點中心鎮(zhèn)。

在今后10年或更長一段時間內(nèi)，我國城市發(fā)展趨勢的一大特點在于城市現(xiàn)代化進(jìn)程將在更大更高的規(guī)模上推進(jìn)。我國城市化進(jìn)程在1980年后有了很大的發(fā)展，以城市數(shù)量看，1979年城市只有216個，鎮(zhèn)2800個，到1990年城市增加到467個,鎮(zhèn)12000個,城市化水平由13.65%提高到18.96%；20世紀(jì)90年代發(fā)展更快，城市化水平提高到28.85%。城市的各項設(shè)施水平也相應(yīng)改進(jìn)提高。今后，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程，一方面，在數(shù)量上還會增加，特別是小城市的增加，仍然會保持較快發(fā)展趨勢；另一方面，在規(guī)模上也仍會發(fā)展，做好城市集中地區(qū)、城市與農(nóng)村的結(jié)合點——即小城鎮(zhèn)的區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃，更加迫切。

二、小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位和作用

小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村的重要結(jié)合點，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的總體水平，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點，具有長遠(yuǎn)的重要意義。

在由大城市——周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)——農(nóng)村腹地共同構(gòu)成的大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，諸多的周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)已成為都市圈城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)中的直接點：

1.小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，是中國經(jīng)濟(jì)中最有活力的組成部分之一，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑。發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，全面建設(shè)小康社會具有十分重要的意義。實踐表明，小城鎮(zhèn)具有聚合輻射功能，能夠在一定范圍內(nèi)將各種生產(chǎn)要素聚集起來，推進(jìn)一產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)地位,有利于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集約化經(jīng)營，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)化進(jìn)程。

2.在城市群中，小城鎮(zhèn)已成為連接大中城市的重要載體，大城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)受中心城區(qū)郊區(qū)化和小城鎮(zhèn)本身城鎮(zhèn)化的雙重推動，已成為城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點。一些重點小城鎮(zhèn)已快速成長為發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)，在長三角、珠三角，星羅棋布的小城鎮(zhèn)把各中心城市連成一片。

此外，城鎮(zhèn)是吸收農(nóng)村剩余勞動力、提高農(nóng)民收入的重要載體。小城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠帶來農(nóng)村人均占有資源的增加，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進(jìn)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的收入有較快增長。尤為重要的是，發(fā)展小城鎮(zhèn)，建立和完善科學(xué)技術(shù)、文化教育、體育衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)等設(shè)施，有利于廣大農(nóng)民思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的提高，更好地發(fā)揮農(nóng)民主體作用，從根本上解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

小城鎮(zhèn)建設(shè)具有廣泛而豐富的內(nèi)涵，包括人口的聚集、區(qū)域的擴(kuò)張、生產(chǎn)要素的集中、功能的完善、經(jīng)濟(jì)社會的繁榮以及生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、因地制宜、各具特色、協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路

我國小城鎮(zhèn)建設(shè)尚存在一系列問題亟待解決，如規(guī)劃滯后；小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)功能不完善，吸引和帶動能力不強(qiáng)；制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制性、制度性因素依然存在；部分小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境趨于惡化等，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)需要從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長轉(zhuǎn)變。因此，選擇正確的道路，以正確的思路進(jìn)行小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)尤其重要。

黨的十五屆三中全會指出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，“發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑”，從推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高度明確了小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要地位和作用，指明了新時期小城鎮(zhèn)建設(shè)為解決“三農(nóng)”問題服務(wù)的發(fā)展方向和要求。緊緊圍繞“三農(nóng)”問題，以優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和推進(jìn)城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，充分運(yùn)用市場機(jī)制，有重點地加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理總體水平，逐步實現(xiàn)“以城固農(nóng)、以城促農(nóng)、以城助農(nóng)、以城帶農(nóng)”的小城鎮(zhèn)建設(shè)新局面。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略全局出發(fā)，明確了新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則和戰(zhàn)略舉措，對“三農(nóng)”工作做出了重大部署，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局提出了明確要求。

四、小城鎮(zhèn)建設(shè)與“三農(nóng)”問題

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是我國革命、建設(shè)和改革的根本問題。當(dāng)前我國“三農(nóng)”問題的核心是就業(yè)問題。要從根本上解決“三農(nóng)”問題就必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而在發(fā)展中壯大縣域經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體。

1.我國“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀。“三農(nóng)”問題一直是困擾我國建設(shè)、改革、發(fā)展和穩(wěn)定的熱點問題。當(dāng)前，三農(nóng)問題主要困局的表現(xiàn)在人口壓力與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)、社會資源壓力與內(nèi)在發(fā)展動力的不足兩個方面。

20世紀(jì)90年代中期以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生重大的變化，即從以往的資源約束為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蠹s束為主。與此相聯(lián)系，困擾我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題，已不再是農(nóng)產(chǎn)品能不能生產(chǎn)出來，而是生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品能不能賣掉，以及能不能賣個好價錢。否則，就會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民不增收，甚至歉收。一段時間以來，由于我國農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，致使我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域沉淀了過多的勞動力，這是我國農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)增收困難的深層原因。其次，我國“三農(nóng)”問題直接表現(xiàn)出來的是農(nóng)民收入問題，即農(nóng)民收入增幅明顯趨緩，而其根本原因是農(nóng)民就業(yè)很不充分，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率很低（與發(fā)達(dá)國家相差幾十倍），以及與此相聯(lián)系的剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移受阻。

2.小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須立足于“三農(nóng)”問題。這是立足于我國國情和農(nóng)村實際做出的一個重大決策。我國人口的大多數(shù)在農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展滯后和農(nóng)民增收困難的實際情況，已表明全面建設(shè)小康社會的重點和難點在農(nóng)村。黨的十六大報告指出，要從根本上解決我國的“三農(nóng)”問題，唯有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。這是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的階段性特點提出來的一個重大思路。這個思路跳出了傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村的局限，站在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的高度考慮農(nóng)村問題，這一決策，完全適合我國的基本國情。

小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)的聯(lián)結(jié)點，所以小城鎮(zhèn)的建設(shè)必須立足于“三農(nóng)”問題，以“農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”作為基本發(fā)展目標(biāo)。

五、發(fā)展小城鎮(zhèn)解決“三農(nóng)”問題的對策

1.要立足長遠(yuǎn)，制定建設(shè)與發(fā)展小城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃。制定規(guī)劃要遵循“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護(hù)耕地，優(yōu)化環(huán)境，綜合開發(fā)，配套建設(shè)”指導(dǎo)原則。規(guī)劃要把現(xiàn)實需要與長遠(yuǎn)發(fā)展、現(xiàn)實需要與實際可能結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧，通盤安排通訊、交通、水、電、環(huán)保等“硬件”設(shè)施的配套建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃科技、文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等“軟件”的配套。

2.推進(jìn)城鎮(zhèn)化快速、健康、有序發(fā)展需要有相關(guān)體制改革和一系列政策支撐。(1)改革有礙實行城鄉(xiāng)一體化和貫徹國民待遇的戶籍管理制度。我國戶籍管理制度是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，幾十年間起過積極作用，但進(jìn)入新的歷史時期，它沒有與時俱進(jìn)，放開小城鎮(zhèn)戶籍管理。（2）當(dāng)前，土地資源緊缺，土地是不可移動、不可創(chuàng)造、不可再生的自然資源，耕地就更加寶貴。在有利于小城鎮(zhèn)用地、保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的條件下，依照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理的原則，制定寬松靈活的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策。（3）改變既往政府財政投入的單一體制，實行多元化投融資政策，解決城鎮(zhèn)土地開發(fā)與經(jīng)營中的資金瓶頸與障礙。完善資本投入政策，拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的籌融資渠道。（4）制定產(chǎn)業(yè)集聚政策。建立和諧科學(xué)和持續(xù)發(fā)展的集約型社會，必須在城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)的規(guī)劃和發(fā)展過程中，制定完善的產(chǎn)業(yè)集聚政策并切實可行地確保實施，使我國的農(nóng)村資源得到充分的合理利用。（5）系統(tǒng)總結(jié)新中國成立以來、改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)及其城市建設(shè)和發(fā)展的歷程，科學(xué)合理地制定和完善未來城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的短期和中長期規(guī)劃。經(jīng)過30年改革發(fā)展，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展，我國農(nóng)村正在發(fā)生重大而深刻的變化、經(jīng)歷廣泛而深刻的變革，既蘊(yùn)涵難得的機(jī)遇，又帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，給我國規(guī)劃事業(yè)和從業(yè)者提供了新的思路。

總之，小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，是中國經(jīng)濟(jì)中最有活力的組成部分之一，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑。發(fā)展小城鎮(zhèn)對于全面建設(shè)小康社會具有重要意義。小城鎮(zhèn)建設(shè)要促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，立足于服務(wù)和帶動“三農(nóng)”，小城鎮(zhèn)政府在分配公共資源時，要兼顧城鄉(xiāng)，避免發(fā)展過程中重城輕鄉(xiāng)傾向，要將小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展緊密結(jié)合在一起，以合理規(guī)劃和建設(shè)實現(xiàn)城、鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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3.中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報告.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社,2004

（作者單位：合肥水泥研究設(shè)計院工程造價咨詢公司 安徽合肥 230001）

（責(zé)編：國政）