政府間財權(quán)及收入劃分的基本理論研究

郭　瑋

摘 要：不同級次政府之間的財權(quán)與收入的劃分是政府間事權(quán)與支出現(xiàn)任得以實現(xiàn)的基本保證。文章從理論的角度對財權(quán)的組成及收入的劃分進(jìn)行簡要分析。

關(guān)鍵詞：財政體制 事權(quán) 財權(quán)

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-043-02

財權(quán)主要包括稅權(quán)、費權(quán)、債權(quán)和國有資產(chǎn)收益權(quán)。而政府財政收入的主要來源是稅收，因此，對稅收權(quán)限的劃分成為政府間財權(quán)劃分的重點。規(guī)范中央與地方政府稅收收入分配關(guān)系的根本性前提是對稅權(quán)的劃分。

一、稅權(quán)及稅收的劃分

稅權(quán)是由國家主權(quán)派生的，是國家所享有的對稅收課征與使用的權(quán)力。對于稅權(quán)的定義，不同的研究者有不同的解釋。陳剛認(rèn)為稅權(quán)的性質(zhì)由國家的性質(zhì)決定，故我國稅法上的稅權(quán)就是人民民主專政的社會主義國家對稅的課征和使用享有的權(quán)力，人民代表大會以制定法律的形式代表人民行使稅權(quán)；趙長慶則認(rèn)為，稅權(quán)是國家為實現(xiàn)其職能，取得財政收入，在稅收立法、稅款征收、稅務(wù)管理等方面的權(quán)力或權(quán)利，是取得財產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利。綜合以上解釋，我們將以國家為主體的稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收政策制定權(quán)作為稅權(quán)的主要內(nèi)容。

一是稅收立法權(quán)。它是國家政權(quán)的代表者或者國家政權(quán)機(jī)關(guān)以政治強(qiáng)制力為后盾，依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。

二是稅收的征收管理權(quán)，具體包括稅種的開征、停征權(quán)，征稅機(jī)關(guān)的稽征權(quán)和對稅務(wù)爭議的裁決權(quán)。

三是稅收政策制定權(quán)，是指確立建立或改革稅制的指導(dǎo)思想和基本原則以及操作稅權(quán)其他組成部分的措施選擇。

在稅權(quán)劃分的三層內(nèi)容中，稅收立法權(quán)是根本權(quán)力。從分級財政體制的角度來說，任何一級政府都應(yīng)該擁有屬于其固定收入的稅種的立法權(quán)。而能否擁有其他兩項權(quán)力，則依隨各國憲法和行政管理模式而定。從世界各國的情況看，這三層權(quán)力劃分模式的配套狀況差別是比較大的。就總體情況來看，世界各國稅權(quán)劃分結(jié)構(gòu)大致有兩種模式。一種是相對集權(quán)式，一種是相對分權(quán)式。美國實行的是分權(quán)式，稅收立法權(quán)在聯(lián)邦、州和地方三級政府之間的分布相對均衡一些。聯(lián)邦稅收立法權(quán)全部集中在中央，各州擁有州稅和地方稅立法權(quán)和相應(yīng)的稅收征管權(quán)和政策制定權(quán)。印度則實行相對集權(quán)式的稅權(quán)劃分模式。印度將骨干稅種的稅收立法權(quán)全部集中在聯(lián)邦，各邦所擁有的稅收立法權(quán)集中在土地和農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種上。也就是說為了與實行中央高度集中收入型分級財政體制相配套，印度立法權(quán)向中央傾斜。在我國，稅收立法權(quán)全部集中于中央，地方政府只擁有一定的稅收征收管理權(quán)和稅收政策制定權(quán)。由此可見，稅權(quán)劃分的難點在于如何使這三個層次的權(quán)力劃分更加協(xié)調(diào)配套。

稅種的劃分要有一定的理論依據(jù)。（1）稅種與公共產(chǎn)品間的受益關(guān)系。如果納稅人繳納的某種稅收與政府提供的某種公共產(chǎn)品之間存在較為明顯的受益關(guān)系，那么哪級政府提供這種公共產(chǎn)品，作為對這種公共產(chǎn)品成本補(bǔ)償?shù)亩愂站蛻?yīng)該劃分為哪級政府。（2）稅種調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能差異。財政的收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能主要由中央政府財政來承擔(dān)。因此，將體現(xiàn)收入分配職能，具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能和政府用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的稅種劃為中央固定收入，而將稅收調(diào)節(jié)功能弱、影響范圍小、與地方公益事業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)有密切聯(lián)系的稅種劃為地方稅。（3）稅基流動性。應(yīng)把稅基流動性大的稅種，如個人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅等劃歸中央；把那些稅基流動性較小的稅種，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅、車船牌照稅等劃歸地方。（4）稅種征收管理的效率。從提高稅收征管效率、降低征稅成本的角度考慮，將稅源遍及全國且稅基穩(wěn)定，征管環(huán)節(jié)比較集中、容易征收的稅種劃分為中央稅（關(guān)稅、增值稅等），而將稅源比較分散且地方差異較明顯、征收難度大的稅種劃為地方政府所有（房產(chǎn)稅、土地使用稅等）。

二、費權(quán)、債權(quán)及國有資產(chǎn)收益權(quán)的劃分

費權(quán)包括費用的批準(zhǔn)權(quán)、收取權(quán)和使用權(quán)。從財政分配的角度來看，收費是一種國民收入分配和再分配的活動，是國家憑借政治權(quán)力所獲得的收入，是對稅收有益的補(bǔ)充。從政府行為角度來看，收費是依據(jù)國家法律法規(guī)推行政務(wù)的組織活動，在一定程度上體現(xiàn)了政府行政管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能。收費主要有兩種，一是規(guī)費，二是使用費。規(guī)費是公共部門向經(jīng)濟(jì)主體提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費和工本費。使用費是政府根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)，向享受政府所提供的特定公共產(chǎn)品的使用者收取的費用。從收費的性質(zhì)可以看出，收費是一種有償取得的收入，也就是說誰受益誰付費，誰提供公共產(chǎn)品誰收費。因此，對收費權(quán)的劃分很清楚，哪一級政府提供的服務(wù)，就應(yīng)該由哪一級政府收費。

債權(quán)包括公債的發(fā)行權(quán)和公債的使用權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)財政赤字或者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要時，政府往往發(fā)行一定數(shù)額的公債，以彌補(bǔ)財政赤字或籌集資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的需要。從實行分級財政體制的國家來看，每一級政府都是相對獨立的，因此，各級政府都應(yīng)該擁有發(fā)行公債的權(quán)利。在我國，法律規(guī)定只有中央政府有權(quán)發(fā)行公債，地方政府沒有發(fā)行公債的權(quán)力。于是地方政府是否可以發(fā)行公債或者說地方政府具備什么樣的條件才可以發(fā)行公債成為目前眾多學(xué)者爭論的熱點問題。

國有資產(chǎn)收益權(quán)是指從國有資產(chǎn)中取得收入的權(quán)力，即資產(chǎn)所有者根據(jù)其投入生產(chǎn)經(jīng)營活動中的資產(chǎn)要素數(shù)量和質(zhì)量，所依法享有的得到相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營成果的權(quán)利。國有資產(chǎn)分為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指不直接參與商品生產(chǎn)和流通，由國家機(jī)關(guān)、軍隊、社會團(tuán)體、文化教育和科研機(jī)構(gòu)等行政事業(yè)占有使用的國有資產(chǎn)，是國家履行行政管理職能和社會管理職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指以保值為基礎(chǔ)，以增值為目的，直接投入企業(yè)用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的國有資產(chǎn)。因此，從性質(zhì)上看國有資產(chǎn)收益權(quán)所涉及的權(quán)限分配問題實際上就是對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的利潤分配。那么應(yīng)該按企業(yè)隸屬關(guān)系進(jìn)行國有資產(chǎn)收益權(quán)限的劃分，即企業(yè)屬于哪級政府，相應(yīng)地收益權(quán)就歸屬于哪級政府。

三、收入劃分比例

分級財政要求在合理劃分不同級次政府的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過收入的劃分，確定各級政府相對獨立的收入來源，以確保各級政府的正常運行。問題是如何確定各級政府收入劃分的比例。一般而言，中央政府為了便于對地方政府進(jìn)行控制，強(qiáng)化中央對地方政府行為的監(jiān)督與調(diào)節(jié)以維護(hù)一國的統(tǒng)一，有意地集中大部分財政收入。另一方面，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異造成了地區(qū)之間財力上的差異及不平衡。所以，為了平衡地方財力的差異，中央政府也應(yīng)該集中收入的較大一部分。從這兩方面考慮，中央政府所占收入的比例應(yīng)該大于地方政府所占收入的比例。

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(作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)華商學(xué)院 山西太原 030031）

（責(zé)編：小青）