農村基層民主建設存在的問題及對策

周育中　顏曉華

［摘 要］ 村民自治是建設社會主義新農村的重要內容。發展基層民主成為了到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標。對村民自治的復雜性和艱難性要有足夠的認識，在經濟文化比較落后的廣大農村開展民主政治建設，需要我們長期探索和努力。村民自治中的問題應當通過村民自治制度的不斷完善逐步加以解決。

［關鍵詞］ 村民自治 問題 對策

《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》1988年6月1日開始正式實施以來，民主選舉走入正軌，民主決策普遍實行，民主管理帶來廉潔，民主監督使村務透明，加快了社會主義新農村的建設步伐。據悉，截至2007年底，全國農村普遍完成了6至7屆村委會選舉，平均參選率保持在80%左右。但村民自治這條一度被寄予厚望的民主自治之路，卻存在著復雜性和艱難性，要在經濟文化比較落后的廣大農村開展民主政治建設，需要我們長期探索和努力。

一、農村基層民主建設中存在的問題

1、農村“兩委”關系不順，職責不明，村民自治無“權”治。

《村民委員會組織法》第四條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”然而，在一些地方鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，控制村委會的人事權，對村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動進行干預。1998年新修訂的《村委會組織法》雖然明確規定村黨組織是“領導核心”，但對村黨組織如何發揮領導核心作用、村書記與村主任如何開展工作等，缺乏可操作性的規定。有的村黨組織負責人把這種“領導核心”簡單地理解為“黨支部說了算”，仍然沿襲一元化的領導方式，大小事情都要由書記說了算，不尊重村委會的法律地位。鄉鎮黨委政府也有意無意地以村支部書記為中心安排工作，無形中擴大了村黨支部的權力，縮小了村委會的職權。部分村委會主任依仗自己是由多數村民選舉出來的，而村支書是由少數黨員選出來的，以自己是村里的法人代表或借貫徹《組織法》為由，不愿意接受黨組織的領導和指導。這在一定程度上造成了“兩委”班子關系緊張、工作互相扯皮。

2、村務管理不規范，村民自治無“錢”治。

造成村務管理不規范的原因是多方面的：一是制度不健全，工作帶有很大的隨意性；二是制度落實力度不夠；三是村務公開不規范。個別村由于長期村務不公開，累積了很多矛盾，致使群眾不信任村干部，村領導班子缺乏凝聚力，干群關系形成隔膜。《村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業”。這就要求村民自治組織必須具備一定的物質基礎。然而，在經濟欠發達的偏遠地區，有的村集體經濟實力相當薄弱，甚至負債累累。由于缺乏必要的財力支撐，村民自治組織很難為村民提供良好的社會服務，村委會辦理公共事務和公益事業，只能依靠村民出資出力，村民自治組織缺乏吸引力、凝聚力，村民自治效果不理想。

3、村干部管理不規范，村民自治無“人”治。

一是偏遠地區村干部待遇低。農村中有一定技術和能力的青年大量外出務工經商。部分村將組長減掉由村干部兼任，致使有能力的村干部選不出來，而勉強選上的村干部能力又不強，不能適應農村工作。村后備干部也難以物色，條件差的農村普遍存在村干部青黃不接的現象。二是缺乏村干部監督機制。有的村干部不是依法依政策辦事，而是依自己的主觀想象辦事。“關、卡、要、貪”現象在一些村干部中仍時有發生。三是缺乏保障激勵機制。村干部工資待遇偏低，生病養老無保障，提拔升遷無盼頭，工作積極性不高。《村民委員會組織法》規定:“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟,承擔本村生產的服務和協調工作,促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展”。“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策,教育和推動村民履行法律規定的義務”。這就要求村委會干部必須具備一定的經濟頭腦、組織能力和政治、文化素質。改革開放后，我國農村農民職業的分化加速了農民內部的階層分化。一些年富力強、素質較好、能勝任村干部的村民大多外出打工經商，即使有一部分青壯年在鄉務農，但他們大多是走不出去的、能力較低的文盲或半文盲，難以勝任村干部的職責要求。

4、農村宗族勢力對村民自治制度構成危害，村民自治無“法”治。

《村民委員會組織法》第二條規定:村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”然而，怎樣進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,《中華人民共和國村民委員會組織法》只作出了原則性的、抽象的規定，在實踐中缺乏可操作性。目前我國許多農村地區因為沒有具體的、完備的、配套的規章制度和監督機構，民主選舉賄選嚴重，民主決策流于形式，民主管理舉步維艱，民主監督徒有虛名。而且受幾千年來封建宗法制度的影響，我國農村宗族勢力對村民自治制度的實施也構成了較大危害。在村委會換屆選舉中，相當部分的村莊脫離了民主和法制的軌道，把村委會選舉變成了宗族派性勢力爭奪村級主導權的角斗場。許多地方的封建宗族組織凌駕于農村政權組織之上，族權代替了政權，族規大于制度，村民自治難以依法自治。

二、加強農村基層民主政治建設的對策思考

農村基層民主建設中存在的問題，是在發展民主過程中產生的，也只能在逐步發展和擴大民主的過程中加以解決。促進農村基層民主政治建設，當前迫切需要采取以下對策和措施：

1、全面準確地宣傳黨的擴大基層民主的政治主張和《村委會組織法》的有關規定，提高廣大基層黨員干部推進民主政治建設的自覺性。

首先，要強調擴大農村基層民主，實行村民自治是農村經濟社會發展的必然結果。讓各級黨組織和全體黨員干部明白，只有依靠群眾自我管理、自我約束、自我教育，走村民自治之路，才是一條正確有效的途徑。其次，要明確加強農村基層民主政治建設，實行村民自治不能離開黨的領導。第三，要通過教育，使農村基層黨組織成為推進民主政治建設的忠實實踐者。農村基層黨組織和黨支部書記，要提高執行政策和法律的自覺性和農村工作水平。基層黨組織不尊重村民的民主權利和村委會的職權、搞包辦代替的現象必須遏制。

2、明確鄉鎮、村兩級組織職責，理順兩者關系，充分發揮各自的職能作用。

鄉鎮黨委要加強對村黨支部的領導，保證村黨支部在村級組織中處于強有力的領導核心地位，確保黨對農村工作的領導。一方面，鄉鎮政府要加強對村民委員會工作的指導、支持和幫助。對村民委員會的決議、決定進行監督、審查。看其是否符合國家的法律、法規和黨的方針、政策。這是鄉鎮政府履行指導職責的重要體現。另一方面，鄉鎮黨委、政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。要讓群眾自己的事情自己辦，大家的事共同辦，實現“還政于民”。

3、理順村“兩委”關系，合理構建工作協調機制，實現村級組織運行的協調統一。

按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，將農村權力結構逐步由二元權力結構走向一元權力結構，使村黨組織作為重要因素納入村民自治制度設計之中。根據黨章、《條例》和《村民委員會組織法》規定，合理界定農村黨支部的職責和村民委員會的職能。村黨支部的職責應側重于宏觀性、政策性、方向性、全局性的大事，討論決定本村經濟建設和社會發展中的重大問題；而村委會的工作應側重于具體的、事務性的和執行性的要求。一是要依法確立村黨支部和村委會各自相對獨立的法律地位；二是要規范議事決策程序，完善民主監督制度；三是要嚴格執行村民代表的選舉制度，逐步推行重大村務公決制度。

4、大膽進行體制創新，加大工作指導力度，提升村民自治的品位。

農村黨支部、村委會兩套班子的工作著眼點都是村務管理，為村民做好事、辦實事，帶領群眾實現農村現代化。由于他們的主要職能一致，所以必須對現有的村級管理模式與機構設置進行改革和創新。一是要對領導體制進行調整。縣一級負責指導農村黨組織和政權建設的職能要合并，最好歸口于一個部門進行管理。鄉鎮一級要把政權建設工作明確列入黨委或政府某一領導職位的職責范圍,加強對村民自治工作的領導和指導。二是要改革村級機構設置。村級設立黨支部與村委會兩套領導班子，黨支部實施宏觀領導，村委會在黨支部的領導下負責本村的經濟和社會事務工作。這樣既有利于加強村級組織建設，又能體現村民自治是農村全方位、多層次的依法自治。三是要打破城鄉二元結構。改革戶籍制度，徹底打破區分城鄉居民的二元人口結構，實行以居住地為依據的戶籍管理制度，不再區分城鎮居民與農村居民的差別。

5、完善農村民主制度，實現依法自治。

完善農村民主制度，是推進農村基層民主建設的根本。構建良好的民主機制是全面推進村民自治的重要保障。《村民委員會組織法》作為一部法律只是從原則上對村民自治進行規定，具體如何執行還必須制定配套的、細化的、完備的制度條文，從而約束和規范干部群眾行為及村級組織的具體工作。目前我國村民代表議事會、村民大會制度還不規范，有的村民代表會議的代表還是由“兩委”指派，代表的參政議政水平和素質不能適應基層民主政治發展的要求，代表的產生不具備合法性和權威性；有的對村級財務、村民民主監督、村委會加強自身建設尚無明確的章法，缺乏制約機制，或者只規定抽象的、粗線條的規章制度，而在實踐中卻無法執行，可操作性差；有的制度規定不科學、不合理、缺乏互約性。為此，必須建立健全選人、議事、管理、監督四項民主制度，落實“四個民主”，把村民自治納入制度化、規范化軌道。○

責任編輯 劉金旭