關于建立海外華人安全風險防范機制的思考

胡文輝　嚴　筠

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

內容摘要：本文對建立全方位、多層次的海外華人安全風險防范機制提出了幾點思考，主要包括：增強我國公民海外安全風險防范意識和防范能力；建立健全安全風險評估機制和預警系統；發揮商業保險的作用；建立我國海外務工人員勞務風險基金等。

關鍵詞：海外華人 安全風險 防范機制

增強安全風險防范意識和能力

近年來發生的大量海外華人安全事件的一個主要原因在于海外華人缺乏足夠的安全風險防范意識以及對各種安全風險如何規避、控制、化解欠缺應有的知識和實務能力。所以應有計劃、分步驟地對全民特別是即將出國人員進行形式多樣、內容豐富的涉外安全教育，使我國公民樹立安全風險防范意識，增強安全風險防范能力，加強向外交部和駐外使領館尋求領事保護的觀念，夯實法律意識，并知道如何借助法律武器保護自身的生命財產安全。

建立健全安全風險評估機制和預警系統

目前我國政府提供的“安全警告”主要惠及個人，而對我國企業等組織的涉外行為，政府很難事前對相關海外國家或地區的安全風險做出較為準確的評估。所以，我國有必要借鑒國外經驗，對海外安全狀況細化評估，以保證中方人員安全，促進中方機構的對外經濟文化交流。建立海外安全風險評估機制是一項長期復雜的系統工程，需要在政府的統領下，由專業機構和社會組織共同參與，借助安全風險模型對各個國家和地區的信息、資料予以收集、整理、分析、判斷和評估。在建立安全風險評估機制的基礎上應建立安全風險自動預警系統。美國在“9?11”事件后制定并實施的國土安全全國性預警系統把危險程度按綠、藍、黃、橙、紅分為五個等級，具有動態直觀的優點，作為評價世界各大地區和各個國家安全程度的標尺可資借鑒。我國應根據自身國情和國際時局，在條件成熟時盡快啟動適合海外華人的安全風險自動預警系統。

充分發揮商業保險的作用

據商務部有關統計，截至2006年底，我國累計派出各類勞務人員382萬人。目前我國有勞務輸出資格的企業約為1200余家，有開展境外就業資格的中介機構共計256家。這些企業和機構應代表境外勞工與境外雇主簽訂包含醫療保險和意外傷害保險的勞務合同。我國商業保險公司為我國外派勞務人員提供的險種主要包括雇主責任險、出境人員意外傷害險和境外緊急救援意外傷害保險等。然而除雇主責任險的投保量稍大外，后兩種意外傷害險的投保量都非常小，不足以充分轉嫁風險。

商業保險可以發揮轉嫁海外華人安全風險的重大作用。譬如，2005年2月阿聯酋迪拜由于電線短路導致“國際購物節大火”，110多家我國參展攤位被燒，總損失逾二千萬元人民幣。中國駐迪拜領事館總領事在事發后趕到現場著手聯系賠償事宜后發現, 商戶們與“購物節”組委會簽訂的合同中遺漏了理賠內容, 而商戶們又沒有給貨物買保險，價值數千萬元的貨物只能“付之一炬”。

如當地國家無相關強制性社會保險時，境外務工人員或其所屬單位應當考慮在我國國內的商業保險機構投保雇主責任險或人身意外傷害險，以轉嫁企業風險，保障務工者的合法權益。2006年初，中國出口信用保險公司作為國內唯一從事國家政策性保險業務的機構正式開展了外派勞務保險試點，向市場推出了外派勞務經營公司海外風險保險、外派勞務人員海外風險保險和外派勞務人員履約保險等險種。在遭遇勞務輸出國出現政治風險、雇主破產、雇主違約、自然災害、勞務人員脫崗、人身意外等情況時，勞務公司可得到合同收益、費用補償等賠償，外派勞務人員則可得到工資補償、返程費用、醫療費等賠償。這些險種有助于外派勞務經營公司及勞務人員規避和降低安全風險，應當在國家的扶持下不斷擴大其規模效應。

更為重要的是，中國保監會宜會同國家有關部門，研究制定我國海外務工人員保險方案，可以考慮在一些基礎險種中實行具有一定強制性的統一保險制度以擴大海外人員安全風險保障的范圍。總之，我國公民的保險意識還相當薄弱，我國政府、非政府組織和個人應加強商業保險意識，發揮商業保險轉嫁海外華人安全風險的重大作用。

建立我國海外務工人員勞務風險基金

由于觀念和經濟上的原因，很多我國海外務工人員沒有在保險公司投保。同時我國的保險公司由于風險衡量困難所導致的保險費率厘定不合理等原因沒有及時推出適合的險種。我國在實施領事保護時，時常有一些公民在經濟上急需救助，而中國使領館沒有進行領事保護的專項資金，往往只能向當地的慈善機構、基金會、華僑華人社團求助。因此，為了彌補社會保險和商業保險的不足，更好地保障海外務工人員的人身財產安全，適時設立國家海外勞務風險基金非常必要。此項基金可由政府、海外務工人員輸出公司、海外務工者三方按比例分攤出資，并通過政府或行業協會予以管理。

加大法制建設力度并完善領事保護機制

當代社會的國家安全概念已發生深刻變化，國家的安全不僅指國家主權和領土不受侵犯，還應包括海外公民的生命財產安全。而且根據國際通行的對“海外利益”的界定，海外公民僑民的人身及財產安全居于一國海外利益的首位。所以，我國政府應在“執政為民，以人為本”方針的指引下，從國家安全和利益的戰略高度審視海外華人的安全問題。為真正保障海外華人的安全，我國外交、公安、商務、勞動與保障等相關部委須戮力齊心，整合資源，建立起以一個有力高效的涉外專辦機構為核心的全球網絡組織，在海外華人相對集中的國家和地區設立專門的安保機構，在國際法和接受國法律允許的范圍內，探求國際安全合作的有效途徑，更好地運用相關國際法和國內法來統一管理海外華人的安全事務。

加大法制建設力度以保障海外華人的生命財產安全

2004年8月，全國人大常委會通過決議，批準我國加入《聯合國人員和有關人員安全公約》，此舉對保護包括維和人員在內的所有我國海外我國公民的人身安全意義重大，彰顯我國正在加快立法進程，保護全球化背景下海外人員的生命和財產安全。毋庸諱言，目前與海外華人安全保護相關的國內法、雙邊多邊協定和國際統一規則的缺失或不完善是造成海外華人安全事故屢屢發生的一個重要原因。例如在境外務工的安全保護上，不僅國內立法存在空白，而且迄今國際上尚無相關的統一國際公約或協定。因此，在國內法的立法和修訂上，我國亟需啟動境外人員與機構安保立法程序，制定專門的法律法規并對相關法律進行修訂，為規范和管理涉外安全事務、完善涉外安全防范機制、并為最終形成國家、組織與個人相結合、多層次、全方位的涉外安全綜合保障體系提供有力的國內法保證。我國立法部門應根據現有國情，及時修訂《中華人民共和國國家安全法》等法律，加快制定《保障外派勞務人員合法權益管理規定》與《境外中資機構和人員領事保護實施辦法》等法規，以完善法律保障體系。我國政府應加大與國外外交、司法、商務、勞動等部門的溝通與合作，積極加入或參與制定有關保護我國海外人員的雙邊、多邊條約或協定；應全面建立有關刑事、民事、商事等司法協助的法律合作機制，為共同打擊違法犯罪奠定法律基礎。條約或協定應根據我國與接受國之間的法律規定、各自的政治、經濟、文化等實際情況，不拘一格，靈活加以制定。惟有走國際法制合作之路，才能解決超越國界的海外華人安全問題。

完善領事保護機制

加強領事干部隊伍建設，培養一批合格專業的領事保護人員，這是完善領事保護機制的人力資源保證。因人員所限,許多我國駐外使領館的外交和領事官員忙于頒發護照、簽證、辦理公證認證等日常繁雜事務，無暇顧及研究與領事保護相關的法律法規并探求如何建立和完善領事保護的長效和應急機制。

應設立領事保護專項基金，加大經費投入，這是完善領事保護機制的資金保證。目前，我國尚無法律規定的領事保護經費，僑民的遣返費用、手術醫療費都要由使領館出面籌措。

必須建立健全有關領事保護的法律保障體系。在國內法方面，領事保護的主要依據僅有《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《海商法》等。不僅欠缺專門的領事保護法律制度，而且這些法律法規總體上亟待細化，提高可操作性。對于國際法，我國在與外國簽訂的領事條約等雙多邊協定或公約方面仍有不少立法空白。據外交部網站，截止2006年8月，我國與國外締結的雙邊司法協助類條約只有82個，其中尚有23個仍未生效，這種雙邊法律的空白在一定程度上限制了我國保護海外人員安全的力度。我國在加快與有關國家的談判以爭取更多雙邊司法合作的同時，應加快批準有關多邊協定和國際條約、公約的步伐，利用有關司法協助條款來維護我國海外人員的安全和合法權益。

應建立并完善領事合作機制。必須明確在領事保護機制中個人、法人和國家之間的權責分工。個人和法人必須提高安全風險防范意識，加深對領事保護的理解。領事保護的范圍和力度是有限的，因為它是在國際法、所在國的國內法和雙邊領事條約等法律規范的基礎上進行的。個人和法人還須加強對所在國和安全有關的法律的了解，做到知法守法。此外，還應積極參與社會保險和商業保險，從而在發生安全事故后可以得到保險賠償。個人和法人在出國前要參與培訓并接受考核；法人對其海外利益必須進行安全風險評估，并加大安全成本投入。政府需進一步發展和完善領事保護機制，加強公民和法人的普法教育，在處理涉及國家利益的領事保護案件時，要注意協調國家、集體和個人的利益關系，既要保護個人、集體的合法權益，又要以大局為本，維護國家的根本利益。

在全球化的背景下，海外華人的安全問題日益凸顯，因此建立一套靈活高效的安全風險管理機制已成當務之急。總體上這一機制應由安全風險防范機制和安全風險處置機制構成，并可進一步細化為以下幾個子系統：風險識別機制（風險預測）、風險分析機制（確定風險的驅動因素、分析風險來源）、風險評估機制（對風險發生的可能性和后果的評估）、風險預警機制、風險計劃機制（制定風險管理方案）、風險跟蹤機制、風險應對機制（做出反應、執行行動計劃）、風險反饋機制和風險監督評價機制。本文對有關建立海外華人安全風險防范機制的思考，希望能夠促進對如何有效控制并降低海外華人安全風險這一課題的深入探討。需要指出的是，在國際競爭日趨激烈、國際關系錯綜復雜的今天，國家的強大是至關重要的，任何健全的法制和機構，任何完善的安全風險防范機制都離不開社會經濟發展這一物質基礎，所以，祖國強大才是海外華人安全的根本保障。

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