論公共政策的公共性

羅文嵐

摘要：公共性是公共政策運行的出發點和歸宿，是公共政策分析的基本理念和核心精神。文章從公共政策公共性的三個基本維度即合法性、正當性、民主性出發，具體評判南寧市電動自行車政策的制定、實施和修正中存在的問題，以期為在建設和諧社會中如何制定有效的公共政策提供借鑒。

關鍵詞：公共政策；電動自行車；公共性

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0067-05

1995 年，清華大學研制出第一輛輕型電動自行車，僅僅幾年時間，中國成為世界第一的電動自行車生產大國。但是，伴隨著電動自行車行業蓬勃發展，十幾年來，在全國各地再也找不到哪一項公共政策如電動自行車政策這般五花八門又復雜多變。從廣西南寧市電動自行車政策的制定過程可以看到，我國地方政府在制定公共政策時的種種努力及其中的不足。本文擬以公共政策的基本屬性——公共性為尺度，在展示各地電動自行車政策的大背景下，具體分析南寧市電動自行車政策制定中的問題，以期獲得真實而鮮活的經驗教訓。

一、全國各地五花八門的電動自行車政策

2002 年8 月1 日北京市率先以通告的形式宣布：北京今后不再發展電動自行車。對8 月1 日以后購買的電動自行車，將不再核發牌證；市內已有的電動自行車2005 年12 月31 日后禁止上路行駛。[1]但2005 年，在距離有效期截止的最后幾天，北京市公安局發布新的通告：自2006 年1 月4 日起，凡符合國家標準，并被列入本市電動自行車產品目錄的電動自行車可以進行登記，并由公安交通管理部門核發牌證[2]。2003 年6 月，福州市政府以通告的形式禁止在本市銷售電動自行車并查封了多家銷售商門面。2003 年海口市開始禁止電動自行車在市區通行。2005 年5 月，珠海市人大常委會立法禁止電動自行車上路，成為以地方性法規的形式禁止電動自行車上路的首例。2007 年11 月，廣州市政府以通告的方式禁止電動自行車在市區上路。而在另一些地區，如上海、江蘇、浙江等地允許電動自行車依法登記后上路。長沙市則出現了管理上的長期真空，直至2009 年4 月出臺了《長沙市城市道路車輛通行若干規定》，明確指出：5 月1 日前購買的電動車可以備案發放臨時號牌，并提醒廣大市民，長沙電動車管理下階段將出臺總量控制制度，城區電動車將逐年遞減。

二、南寧市電動自行車政策回顧

南寧市電動自行車政策并不是孤立的，在一些城市的相關政策中可以尋覓到它的蹤影，但又有其特別之處。總的說來，南寧市電動自行車政策經過了以下三個階段。

（一） 電動自行車身份不明，一律禁行

2002 年1 月10 日，南寧市政府在《關于調減南寧市摩托車總量，停止摩托車注冊登記和營運的補充通知》中，明確“電動自行車（助力車） 禁止在市區道路行駛”。其依據是在國務院1988 年發布的《中華人民共和國道路交通管理條例》中，非機動車——僅指自行車、三輪車、人力、畜力、殘疾人車，并且第19 條規定：自行車、三輪車不準安裝機械動力，機動車輛須經國家經濟貿易委員會的公告并經過車輛管理機關檢驗合格，領取號牌、行駛證，方準上路行駛。所以，電動自行車被視為非法改裝車。同年6 月，南寧市公安局頒布了《關于快速環道和快速環道以內道路交通管理的通告》，禁止電動自行車在南寧市快速環道和快速環道以內行駛，違反規定上路的駕駛人將按規定受到5 元的罰款。

（二） 禁而不止，電動自行車飛速發展

2004 年5 月1 日起，新的道路交通安全法開始實施。該法將電動自行車歸為非機動車，并對其速度、重量、長度作了明確規定。該法還明確了電動自行車是否需要登記管理由省級人民政府決定。但南寧市原有的禁行電動自行車的政策沒有被取締，卻已形同一紙空文，電動自行車事實上在南寧暢通無阻。

另一方面， 南寧市自2002 年下達“ 禁摩令”后，廣大市民需要尋找購買價格相對便宜、出行相對方便的交通工具，電動自行車就成了市民當然的首選，于是出現了南寧市電動自行車保有量猛增的情況。據有關部門調查統計，2004 年全市約有電動車5000 輛，2006 年達到7 萬輛，2007 年急劇上升到36 萬輛，2009 年上半年南寧市電動自行車保有量保守估計為40 多萬輛。[3]比禁摩前的摩托車總量還要大。昔日“摩托車上的城市”南寧，如今成為“電動自行車上的城市”。此外，南寧市約90%以上的電動自行車不符合《電動自行車通用技術條件》規定的標準，電動自行車“摩托車化”的趨勢非常明顯。[3]

（三） 整治超標電動自行車，由“禁”改“限”

2009 年4 月2 日，南寧市公安局、工商行政管理局、質量技術監督局、環保局聯合發布《關于開展整治超標助力自行車專項行動的通告》（以下簡稱《通告》）：從4 月2 日起，南寧市開始在全市范圍內開展整治超標助力自行車專項行動，并規定“凈重不大于40 公斤，設計時速不大于20 公里，電動機額定連續輸出功率不大于240 瓦的自助車方可在內環道路上行駛”，凡是超出國家標準的助力自行車一律不準上路，否則將對其進行處罰；同時將實施長效管理。

《通告》發布后，南寧市40 多萬電動自行車中的90%面臨著即刻不得上路，成為一堆廢鐵的命運，公眾反應強烈。4 月29 日，南寧市政府召開新聞發布會，發布了《關于開展整治超標助力自行車專項行動的補充通告》（以下稱《補充通告》），大幅度地修正了《通告》的內容：2009 年4 月2 日前購買的超標助力自行車可以在市區道路上行駛，但應自覺遵守交通安全法及行駛規定，其車主應當于2010 年5 月1 日前到符合規定的改裝點進行限速改裝。南寧市財政對改裝費用給予適當補助。4 月2 日前購買的并經符合規定的改裝點確認無法進行限速改裝的超標助力自行車，按南寧市現行摩托車管理規定執行，必須在2010 年5 月1 日前，由車主持購車發票及相關材料，到南寧市邕寧、良慶車管站辦理注冊登記②。2010 年5 月1 日起，未按規定進行限速改裝或辦理注冊登記的超標車不得在道路上行駛。

三、南寧市電動自行車政策的公共政策分析

公共性是公共政策運行的出發點和歸宿，是一切公共政策的基準性價值，成為公共政策分析的基本理念和核心精神。筆者認為，合法性、正當性、民主性是評判公共政策公共性的三個基本維度。

（一） 合法性是公共政策的最低限度

法律，作為公眾價值觀念的產物，不僅規定著行政機關的職權，而且是公共政策的淵源。法所具有的普遍性、穩定性、規范性和導向性的特征，從更高的層次和更廣的范圍規范著公共政策的制定。公共政策是行政機關行政行為的表現形式之一。行

政機關必須依法行政，不能制定和現行法律相抵觸的政策。即使法律規定有不合時宜之處，也要尊重法律的權威。只有將公共政策視為法律的衍生物而非替代品，才能厘清立法權與行政權的界限，才能避免公共政策的惡性膨脹，也才能逐步確立法律和公共政策的良性互動。

南寧市的第一個電動自行車政策是2002 年南寧市政府出臺的禁止電動自行車在市區通行的政策。由于電動自行車在法律上“身份未明”，所以該政策并不違反當時的法律。2004 年《道路交通安全法》明確了電動自行車非機動車的身份，其第十八條“依法應當登記的非機動車，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應當登記的非機動車的種類，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定”，僅授與省級人民政府決定電動自行車登記與否的權力，而沒有決定電動自行車能否上路的權力。南寧市政府仍未取締2002 年禁行電動自行車的政策，繼續施行達5 年之久，違反了公共政策合法性原則，也埋下了諸多隱患。

2009 年南寧市的《通告》整治超標電動自行車，允許符合國家標準的電動自行車上路，符合《道路交通安全法》的規定。但《通告》由南寧市幾個部門聯合發布，實質上是廢除了2002 年由南寧市政府發布的有關禁止電動自行車在市區通行的政策，從行政級別上看似乎沒有足夠的效力。當然，嚴格地從法律的角度看，由于廣西一直沒有出臺地方法規就電動自行車登記與否作出規定，那么，只要是符合國家標準的電動自行車，都可以上路，不需要經過任何部門允許。

（二） 正當性體現了公共政策的價值高度

合法性對于一項公共政策來說，只是一個最低限度的要求，即便將該公共政策上升為法律，也只是解決了形式合法的問題，并不代表這一政策就是正當的。公共政策的正當性要求包括正義性與理性。

1. 公共政策的正義性。

正義論的典型代表羅爾斯認為正義觀念的基本前提是“作為公平的正義”，其基本內核是指社會的每一個公民所享有的自由權利的平等性和不可侵犯性。他指出：“每一個人都擁有一種以正義為基礎的，即使以社會整體的福利的名義也不能侵犯的不可侵犯性。因此，正義否認了為一些人的更大利益而損害另一些人的自由的正當性。正義不允許為了大多數人的更大利益而犧牲少數。”[4]

2002 年南寧市“禁止電動自行車上路”的規定，限制甚至剝奪了一些人平等的道路通行權。道路是公共資源，當轎車、微型汽車、公共汽車、自行車、摩托車及電動自行車都要上路時，地方政府要解決的是如何公平地分配有限的道路資源的問題。人們應平等地共享道路通行權。至于交通擁堵問題，需要政府帶領大家共同面對，共同承擔，共同解決，而不能通過簡單地封殺一種合理的交通工具，犧牲相當一部分人的出行方便的方式來解決。從正義性角度衡量，2009 年南寧市整治超標電動自行車，允許符合標準的電動自行車上路的政策既沒有回避政府的管理責任，也考慮到公眾的基本權利，符合最基本的正當性的要求，這是值得肯定的。然而，《通告》出臺仍遭到民眾強烈的不滿和質疑，未被公眾廣泛接受，其中反映的深層原因值得我們進一步挖掘。從南寧市電動自行車發展及政策演變我們可以看到：第一，城市越來越大，現代社會生活節奏越來越快，公共交通滿足不了市民出行需要，許多市民收入還不可能購買小汽車等等原因，南寧市民在“禁摩”之后對電動自行車的迫切需求是正當的。第二，政策具有系統性，任何單項政策都是整個政策群中的子系統，只有當政策配套、協調一致時，才有可能取得良好的整體效應。2004 年來國家法規允許電動自行車上路；南寧市交警部門雖然禁行電動自行車，但在實際工作中也只是偶爾查處；而質監、工商部門對廠家和商家改裝、出售“超標”電動自行車的行為無動于衷，沒有任何一個部門正面向市民宣傳電動自行車法定標準。因此，市民無法從各部門的作為或不作為中獲取明確的政策信息，才造成了幾年間南寧市有40 多萬輛電動自行車上路，其中90%屬于超標電動自行車的被動局面。在這種背景下，即使《通告》合法并具備最起碼的正義性，但由于沒有考慮歷史原因及政府自身過錯，驟然禁行超標電動自行車，在情理方面仍有欠缺，導致政策的正義性遭到普遍質疑。所幸的是“南寧市委市政府高度重視，將這項工作與科學發展觀學習實踐活動相結合，傾聽民意，邊學邊改，通過研究論證發布了整改的《補充通告》，提出了妥善的整治辦法，體現民情，吸收民意，實行人性化服務。各相關部門也逐步出臺惠民措施，減少市民的損失。”[5]

南寧市整治超標電動自行車政策在短短不到一個月時間就大幅度修正，說明了作為分配社會資源的權威手段，公共政策的制定必須要合法合情合理，必須考慮到公眾的價值取向和心理承受能力，“一些人之所以服從另一些人的指令是因為這些指令是以社會最高價值觀為依據的”[6]。現代社會的政府應該是一個誠信政府，不但要“言而有信”，而且應對其長期的不作為和政策不配套所導致的局面承擔責任，否則，將會對政策的施行形成極大的障礙。當然，朝令夕改會損害政府的權威性，增加社會成本，影響社會秩序的穩定，應當盡量避免這樣的失誤。

2. 公共政策的理性。

有關公共政策的正義性問題是一個價值觀的問題，往往是“公說公有理，婆說婆有理”，難以辨別。所以，公共政策的正當性還需要理性的證明。一項公共政策的理性至少要包括：（1） 政策制定的社會性事實。即政府通過調查和收集而掌握的各種各樣的調查、統計分析等數據，并將這些數據公開化，向公眾開放，既可以檢驗事實的準確性和充分性，也有助于公眾理解和認同依據這些數據而做出的政策選擇。（2） 形成決策方案的專業性知識。如方案選擇的依據、效果預測、對比分析、成本——收益分析方法，政府應在決策過程中對這些方法提出明確的適用要求，尊重科學方法運用的結果，并向公眾展示方案形成的基本過程，接受公眾及公眾聘請的專家的監督與質詢。

南寧市整治超標電動自行車的理由是“助力自行車已成為影響南寧市道路交通安全的一大新“殺手”：“2006 年涉及助力車的交通傷亡事故立案88起， 死亡7 人， 受傷105 人， 造成直接經濟損失105460 元；2007 年涉及助力車的交通傷亡事故立案115 起，死亡28 人（占全年死亡數5. 5%），受傷119人，造成直接經濟損失135460 元；今年1-4 月涉及助力車的交通傷亡事故立案20 起，死亡5 人，受傷21 人，造成直接經濟損失23750 元”。其實，全國各地禁行電動自行車或治理電動自行車時所陳述的理由都是如此簡單又如出一轍，均缺乏完整而科學的理性論證：包括本地交通狀況研究、交通擁堵要素、公眾出行需求、電動自行車流量分析、交通事故原因分析、所有交通工具造成的污染統計、政策事先事后的評估預測方案、與政策相配套的交通規