我國鄉鎮黨委選舉制度改革探索

韓 寧

[摘要]為了加強黨內基層民主建設，完善黨內選舉制度，許多地區進行了鄉鎮黨委選舉制度改革。這些改革雖然形式各異，但是基本可分為四種模式，也各自有著自己的特點。在實踐中鄉鎮黨委選舉制度改革已取得比較好的效果。

[關鍵詞]鄉鎮黨委、選舉形式、效果

[中圖分類號]D262

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)12-0028-02

一、鄉鎮黨委選舉制度改革的現狀

為了完善選舉制度，推進黨內基層民主建設，使廣大基層黨員群眾的意愿能夠得到充分表達，規范鄉鎮黨委班子成員的行為，許多地區在借鑒村黨支部兩票制的基礎上對改革現行鄉鎮黨委選舉制度進行了積極的實踐探索，而且隨著實踐的不斷深入，一些地區已經全面鋪開，這些探索的主要趨勢有兩個：一是對于鄉鎮黨委班子候選人的提名權不斷擴大，由單純的縣委確定候選人，變成了廣大基層黨員和人民群眾也能參與到候選人提名環節，初步實現了組織意圖與群眾意愿相結合；二是選舉層次逐步減少，多輪間接選舉逐步向直接選舉靠近。鄉鎮黨委選舉制度改革的關鍵環節有兩個：一是候選人的產生方式，二是鄉鎮黨委選舉形式。各地的試點情況可參見表一，具體的情節不再一一論述。

1候選人的產生方式

各地的候選人產生方式一般都有公推環節，但是具體來講又各不相同。首先是初步的候選人產生有兩種方式。第一是海推產生，如湖北楊集和江蘇宿遷進行的改革；第二是自愿報名，大多數試點地區采取的是這種方式。其次是正式候選人的確立也有兩種方式。第一是由公推產生，通過召開一定形式的黨員或者群眾會議，候選人往往還要進行演講答辯然后通過與會人員投推薦票產生正式的候選人，大部分試點地區都是類似這種方式；第二是縣委根據幾輪推選情況，綜合各方面的因素確定最終候選人，如江蘇宿遷市宿豫縣曹集鄉的改革。

2鄉鎮黨委的選舉形式

這是各地區改革的關鍵差別所在，主要有四種形式。第一種是鄉鎮黨員大會直接選舉鄉鎮黨委書記，再由書記提名副書記、委員等人名單提交黨員大會批準模式，以成都市新都區為典型代表；第二種是鄉鎮黨代表大會直接選舉產生鄉鎮黨委書記、副書記和委員模式，以湖北各地進行的鄉鎮黨委選舉改革為典型代表；第三種是鄉鎮黨員大會直接選舉產生書記、副書記和委員的模式，以紅河州、平昌縣為典型代表；第四是由鄉鎮黨員大會直接選舉產生書記，其他班子成員仍基本按已有方式產生的模式，以宿遷為典型代表。除了探索鄉鎮黨委選舉制度改革外，一些地區還在此基礎上進一步進行了鄉鎮黨政關系調整探索，如湖北許多地區實行的。公推產生的鄉鎮書記等額提名為鄉鎮長候選人的做法。

二、鄉鎮黨委選舉形式比較分析

1在候選人確定環節采取自愿報名產生初步候選人比較可取

通過對各地進行的案例進行比較分析，可以發現海推候選人雖然在民主參與廣度上更大些，但是深度上來講要差些，海推候選人主要存在以下幾方面的問題。一是農民的政治信息有限阻礙了海推能夠充分發揮作用；二是海推給鄉鎮現任班子成員或縣委留下的操作空間較大，在某種程度上會削弱改革的導人力度；三是海推出的候選人的參選意愿不一定強烈，影響了候選人之間的競爭性和改革的效果。從民主的價值理念上看越多人的參與肯定是越民主的，但是我們在搞民主改革的時候更應該注意制度效果和可操作性，要區分好價值和實踐的關系。采取候選人自愿報名的形式，使得在提名環節人為的操作空間相對減少，而且多位候選人之間的競爭性加強，為了爭取選票他們也會更積極地通過一定形式宣傳自己，加強轄區內黨員群眾對自己的了解。

2采取黨代會選舉產生書記及黨委班子成員的模式比較可行

(1)正式選舉宜放在黨的代表大會上進行。黨的代表大會制度(以下簡稱黨代會)是黨內基本權力結構的有機組成部分。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》再次提出了要完善黨代會制度。鄉鎮黨委選舉制度改革是一種體制內的改革，其基本前提就是不能打破現行的制度結構，而且作為一項新生的制度除了要注意與以往的制度協調好之外還要注意與其他新生制度銜接好，一個地區進行政治體制改革時最好通盤設計。在進行黨代會常任制試點的同時改鄉鎮黨委由鄉鎮黨代會授權的形式為黨員直接授權的形式就會給我們帶來如何確定黨代會與黨委權力關系的新問題。由黨代會選舉產生鄉鎮黨委班子和黨員分別選舉產生黨代表和鄉鎮黨委班子成員是兩種完全不同的權力結構形式，前者類似于議會制權力構架，后者接近總統制權力構架，由前者變成后者會是一個相對來講比較復雜的問題，需要縝密的制度設計，而且也是對黨內基本權力結構的徹底背離。

(2)鄉鎮黨委班子成員產生方式宜同不宜異。一些試點地區的改革采取了鄉鎮黨委書記與其他班子成員以不同的方式產生的方法。重視鄉鎮黨委書記的作用，將其用更加具有競爭性、公開性的選舉產生的出發點是好的。但是鄉鎮黨委書記與其他班子成員采取不同的方式產生的后面隱藏的兩種問題，如果處理不好會使改革的效果大打折扣。第一種可能性是使書記相對其他班子成員權力較為集中和地位較為突出的一把手體制固化，這種體制往往會阻礙黨內民主的進一步發展；第二種可能是書記與其他班子成員由于授權的主體不同，而產生合法性二元化的沖突，不利于班子成員之間的團結。

現實中任何一項制度都不可能盡善盡美，需要我們去不斷地探索。這些模式都是各地根據自己的實際情況進行的探索，每個模式都有自己的特點，也有自己需要完善的地方。對于鄉鎮黨委選舉制度改革來講不論采取何種方式，在不打破現行黨內權力架構的基礎上從制度上確保實力相當的候選人進入最終選舉程序是極其關鍵的，也是當前一些試點地區需要進一步探索和完善的地方。

三、改革的實踐效果

1推進了基層民主政治建設，建立了黨內外有效溝通協調機制，增強了鄉鎮黨委領導班子實施領導的合法性

黨是民主體系建設的主導，黨內民主對于人民民主有帶動和示范作用。選舉是民主的第一要義，鄉鎮黨委選舉制度改革將競爭機制引入黨內。推進了黨內基層民主政治建設，拓寬了基層民主的發展空間，為鄉鎮政治體制改革打下了堅實的基礎。通過鄉鎮黨委選舉方式的改革，第一次實實在在地將鄉鎮黨委班子成員的選擇權還給了廣大的基層黨員，同時更進一步地將轄區內廣大的黨外群眾的意見也吸納進來。改革建立了黨內外有效的溝通渠道，使廣大的黨員和群眾的意見能夠充分表達，他們對于由自己推薦、選舉產生的鄉鎮黨委班子的信任感和支持度明顯增強，增強了他們實施領導的合法性。通過黨內基層民主政治建設。廣大黨員群眾對于黨的認同感和歸屬感大為增強，進一步夯實了黨在農村的執政合法性基礎。

2建立了新的干部激勵機制，加強了鄉鎮黨委執政能力建設

通過選舉在制度上形成了鄉鎮黨委對上負責與對下負責的統一，鄉鎮黨委班子成員與轄區內廣大基層黨員和群眾的利益進行了互動聯結，創新了鄉鎮黨委的激勵機制。選舉給鄉鎮黨委班子成員帶來了壓力，同時也激發了鄉鎮黨委的活力。他們再也不能像以往那樣只要搞好了同上級的關系就不愁不能提拔重用了，轄區內黨員和群眾的態度成了他們工作的新標準，從制度上使他們實現了從官老爺向公仆的轉變。通過改革，試點地區的鄉鎮黨委班子成員工作動力更大，干勁更足。他們更加注重決策民主和科學執政，使得轄區內黨群關系、干群關系更加融洽，轄區內各項事業也得到了更快、更好的發展。

3激發了廣大黨員群眾的參政熱情，提升了他們的民主素質

黨員是黨內民主的主體，選舉保障了黨員的民主權利，激發了他們參加黨內政治生活的主動性與積極性。通過參加推薦和選舉不單激發廣大黨員和群眾的參政熱情，更是為他們提供了一些簡單的民主理論，通過選舉實踐達到了民主教育的目的。廣大黨員和人民群眾的公民意識、主人翁意識和效能意識更加增強，他們較為充分地認識到了他們對于民主建設的重要意義，更加珍惜自己的民主權利。面對鄉鎮黨委班子成員他們不再像原來那樣只是一味地服從，而是敢于發表自己的意見，能夠向鄉鎮黨委班子成員發出“你是我們選出來的，可不能損害我們的利益”的聲音，這是他們民主素質進一步提高的生動體現。通過選舉建立起來的這種意識對于中國特色社會主義政治文明建設是尤其寶貴的。