地方政府創新視野下的中國經濟發展與政治民主

隋斌斌

[摘要]在宏觀層面，中國政治民主和經濟發展是一種正相關的關系。但是從地方政府民主創新的角度來看，經濟發展和政治民主并不絕對是一個正相關的關系。這種不一致說明經濟元素并不是中國政治民主發展的直接因素，而是間接因素；民主工具理性的有效發揮和善治是達成“經濟發展——政治民主”良性循環的重要基點。中國政治民主發展的關鍵在于主導經濟改革進程的政府能否具有一個良性的治理空間。

[關鍵詞]民主；經濟發展；地方政府；民主創新

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號11672-2426(2009)12-0021-03

從民主實踐的視角，改革開放30年也是中國政治民主從理想逐步走向現實的30年。從宏觀角度分析，中國政治民主的發展離不開改革開放30年來中國經濟發展的大背景。但是同時，宏觀的分析不可避免地消隱了某些偶然的變量以及具體的情況和細節，不能夠充分反映現實。因此對于經濟發展之于中國政治民主這一問題的分析，微觀層面的事實是有著重要參考意義的。綜觀改革開放之后的中國民主實踐，地方政府民主創新是促進中國民主發展和政治體制改革的一支重要生力軍。

地方政府民主創新，是地方政府在獲得中央政府給予的一定改革空間的情況下，順應民意和政府治理要求所進行的一種具有地方特色的民主實踐和改革。其內容多種多樣，涉及到“民主選舉”、“民主協商”、“民主監督”等多層面。地方政府民主創新的實踐折射出改革開放以來經濟發展背景下，中國政治民主改革的鮮明的試點先行、漸進改革的戰略特色。通過剖析改革開放以來，在中國地方政府的民主創新實踐，我們能夠比較清晰地從一個具體的角度理解和認識中國經濟發展和政治民主之間的多層面、復雜的關系。因此，本文特選取了地方政府創新式民主作為切入點來分析中國經濟發展和政治民主的這一命題。

一、宏觀層面：中國政治民主與經濟發展

從宏觀的層面分析，地方政府創新式民主在內的中國政治民主實踐的發展的確得益于改革開放以來中國經濟發展的大背景。一般來說，政治民主的生成和發展，通常離不開以下幾個條件：公民意識的蘇醒；具有獨立精神，并可以和國家進行理性協商對話的公民社會的出現；政治精英關于如何發展政治民主具有理性共識。綜觀中國改革開放30年，經濟發展，尤其是市場經濟的逐步成熟化。從不同側面促進了以上因素在中國社會的形成。

1公民意識的蘇醒。市場經濟之于中國，最直接的影響是催生了人們頭腦中“自由競爭”的觀念。而伴隨著“自由競爭”觀念之后，無疑是一種更深層次的“頭腦風暴”——對個人權利、責任觀念的重新認識。另一方面，市場經濟的發展也擴大了中國社會的自由空間。市場經濟使中國人、尤其使中國農民具有了自由流動的權利和能力。相對于之前只是作為國家的附屬品，市場經濟條件下的人們擁有了更多的自主權和選擇權。從情感的角度。這使人們逐步體會到作為一個公民的獨立感。在這種強調自由、獨立的公民意識被喚醒之后，人們的權利觀念、規則觀念也逐步發展起來。這顯然為政治民主的發展做了一種心理層面的鋪墊。

2公民社會的孕育和發展。在市場經濟要求獨立、自由、法治的前提下，中國社會首先從內部萌生了一種與國家在經濟上進行對話的需求。而從經濟發展的角度出發，國家也逐步向社會讓渡一些權力。在開放搞活經濟的趨勢下，中國社會開始出現各種各樣的經濟組織。以中國民營經濟發展的橋頭堡溫州為例，溫州市自1981年第一家商會成立，無論是行業協會還是行業商會都一直處于增長階段。而且根據浙江大學公民社會研究中心的調查研究顯示，溫州行業協會和行業商會的市場化、民間化的趨勢越來越強。這表明在經濟發展的刺激下，中國社會內部已經衍生出自己的公民社會組織。

3政治精英在如何發展民主的問題上具有理性共識。在民主轉型期內，政治精英的態度是至關重要的。唯有民主能夠喚起各主要政治力量從自身的利益出發主動地遵從民主制度時，民主才能夠長久存在。

從價值觀上講，“民主”一直是中國共產黨的價值追求目標。但是，從實踐上講。新中國成立之后、改革開放以前，中國共產黨在追求“民主”的路上走過一段彎路。尤其是文革時期，全民動員式的民主從根本上扭曲了民主的內涵。而改革開放后，中國共產黨對民主的認識逐步由理想中的全民民主過渡到現實主義的程序和制度民主上。1980年，鄧小平在《黨和國家制度的改革》講話中就著重指出：“歷史經驗證明。用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的”。作為改革開放總設計師的鄧小平，他理性地認識到“全民民主”的群眾運動不是真正意義上的民主，中國的政治體制改革只能走一條制度上的漸進改革之路。而事實上，從改革伊始的“解放思想”，到干部人事制度改革、權力下放，再到逐步受到重視的法治國家的建設，這些都表明中國共產黨對于政治民主的認識已經更加具有科學性和現實性。

另外一個不可忽視的事實則是，改革開放為中國培育了一批具有理性民主意識的地方政治精英。以肖唐鏢教授在2003年至2004年對中國某省地方官員所作的一次調查為例，他發現地方政府官員不僅在政治體制改革這個問題上有著更多的獨立思考能力，而且對政治改革的漸進性的認識和理性態度已經大大增強，正脫離要么“激進”、要么“保守”的非此即彼之爭。另外，肖唐鏢發現，參與調查的多數官員認同在中國現有的政治架構內進行改革，即利用和啟動現有的體制內資源進行民主改革。因此，可以這樣說，改革開放30年，伴隨著經濟的發展，中國的政治精英對政治民主的認識不僅逐步趨于理性化。而且還趨向于達成某種共識。

二、微觀層面：中國經濟發展與地方政府民主創新

從區域的層次看，地方政治民主實踐和經濟發展的程度并不必然呈現一種同步的局勢。以中央編譯局比較政治與經濟中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心、北京大學政府創新研究中心合力倡導進行的“中國地方政府創新獎”評比為例，從2000年以來，歷經數年，一千多個地方政府的民主創新項目參與了“中國地方政府創新獎”的評選。從獲獎所涉及的地區來看，我們可以看到這其中既有經濟發達的東部沿海區域比如浙江溫嶺的民主懇談和深圳大鵬鎮長選舉改革，同時也涵蓋了許多經濟并不發達的中西部地區，比如四川遂寧和成都新都區、重慶步云、云南紅河等地的地方政府民主治理項目都榜上有名且影響深遠。因此我們發現地方政府創新式民主實踐進行的深度和廣度

并不是以經濟發展程度作為參照的。從一個區域實踐的角度，某一區域經濟發展得好，并不必然意味著他們一定會在地方政府民主創新上做得好；而某一區域經濟不發達，并不必然意味著他們在地方政府民主創新上也是落后的。

究其原因，我們發現，事實上，在地方政府民主創新的諸多動力源中，經濟發展的因素并不是最主要和最直接的。綜合來看，促使地方政府民主創新的動力主要有以下幾個：

1具有責任意識的地方政治精英的大膽實踐。一個開明的地方領導人往往是地方政府民主創新成敗的關鍵因素。許多地方政府的自主民主創新之所以搞出了聲色，一個很大的原因就在于當地政府主要領導人是改革的主要發起者。比如在成都新都的“陽光政府”的改革中，時任區委書記的李仲彬作為改革的發起人，以一種“鐵腕”的方式啟動了改革，并將其推行下去。一批具有民主創新意識和民主實踐能力的地方政治精英是地方民主創新的主動力。他們一方面具有一定的民主意識，另一方面。他們掌握一定的制度資源，懂得如何在既有環境下啟動民主實踐并將其延續下去。

2在應對和解決實際問題的過程中，民主的工具理性得到重視和開發。基層政府的治理創新之所以能夠具有一定意義的民主色彩，其關鍵原因在于民主程序可以在一定程度上營造一個政治參與各方共贏的局面。在中國，經濟改革所帶來的三農問題、城市拆遷、居民再就業等問題時時困擾著地方政府。在缺乏制度性官民溝通渠道的背景下，許多公民采取了類似于“上訪告狀”、“群體集會”的方式來維護自己的權益。一些極端的政治參與方式直接導致了官民矛盾的惡化，不利于政治穩定。在處理經濟發展所帶來的新問題上，民主的工具理性得到了地方政府的重視和開發。綜合來看，地方政府民主創新主要集中在賦予民眾話語權、選舉權、監督權等實際的權力來進行的。因為作為政府來講，要促進民眾與政府間矛盾的消解，其中關鍵的一環就是行政透明化、公開化、民主化。在這種情況下，民眾參與、監督了政府的行政過程。當民眾感受到政府的執政過程是他們可以參與甚至可以施加影響時，他們就不會再將執政的責任單純地算在政府一方身上。而對于政府而言，這種責任共擔的民主過程也有利于提升政府的公信力。正如某學者在觀察溫嶺民主懇談的過程中所看到的那樣。基層干部口中的“我們為大家辦事，何必引起大家不滿”，是用一種樸素的語言道出了“民主懇談會”得以實行的真正原因。民主程序作為一種矛盾緩和器、減壓閥的工具理性的凸顯無疑也是地方政府自主民主創新的一個重要因素。

3其他現實激勵因素的存在。地方政府自主民主創新離不開幾大激勵因素的存在。這些因素是和中國特有的政治生態相聯系的，具有一定的中國特色。中央政府給予一定的改革空間。在漸進改革的思路下，中央政府不僅以試點的方式在一些地區進行改革創新，而且對于一些地方政府的自主民主創新也給予了一定的空間。在過去的20多年中，中央對地方性創新一直采取的是“不反對，少宣傳，多看看”的態度，這是地方政府能夠根據本地的實際情況進行制度創新試驗的重要條件。上級政府的默許或肯定。在中國現行的行政體制下，上級政府在對下級政府創新的態度選擇上有很大的回旋空間。他們可以選擇觀望、默許、肯定，也可以選擇叫停。下級政府的自主創新只要在可控制范圍之內，上級政府通常都會采取一種介于默許和肯定之間的態度。這種態度看起來似乎有點模糊，但事實上只要上級政府不堅決反對或直接叫停，下一級政府的創新就有很大的空間。政績回報。對于地方政府和官員來說，地方政府自發式民主創新也是他們政績的一種體現。做得好，政績出來了，上級和外界的褒獎自然也就來了。從總體情況看，凡是致力于改革的主要地方官員，在不同程度上都受到激勵，一些人被升職，一些人在本職崗位上受到上級的肯定和媒體的密切關注和贊揚，這是地方政府創新能夠持續進行下去的一個重要因素。社會力量的關注。這包括媒體、學者和研究團體對地方政府創新的關注和支持。他們的關注一方面為地方自主民主創新進行宣傳和激勵，另一方面也提供了重要的智力支持。

4區域政治文化傳統發揮作用。一些地方的民主實踐還是和區域的政治傳統密切相關的。比如在浙江溫嶺新河的案例中，民主懇談是作為一種當地官民交流的一種傳統存在的。從根本上講，地方政府是借用了這種政治傳統，并將其和人大功能的重啟結合在一起，從而構建了一種全新的人大議事體系。

三、小結：綜合層面的觀察

通過對中國宏觀層面和微觀層面的綜合分析，我們會發現中國民主發展從宏觀上得益于經濟改革所衍生的政治、社會和觀念的變化，因此從這個角度講，中國經濟發展和政治民主是一種正相關的關系。但是，在一個微觀的層面，地方政府民主創新則告訴人們，經濟發展水平的高低并不是地方政府是否進行民主實踐的決定因素。綜合來看，地方政府創新式民主實踐的發展折射出經濟發展之于中國政治民主影響的三個重要特點：

1經濟發展并不能成為促進中國政治民主發展的直接因素，而是間接影響中間變量來促進民主實踐。中間變量之一是社會，主要涉及到公民民主意識的覺醒和公民社會的成長。被影響的變量之二是政治精英的態度。在這方面，經濟發展過程中所產生的各種社會問題對政府治理提出嚴峻的挑戰。一批具有民主意識的政治精英在應對政府治理失效的過程中，逐步發掘了民主程序的工具理性。地方政府自主民主創新由此成為一種趨勢。

2民主工具理性的有效發揮是達成“經濟發展——政治民主”良性循環的重要基點。對于一些地方政府來說，盡管民主的方式不可以作為直接促進經濟的一種實用工具存在，但是卻可以在緩和政府和群眾矛盾的基礎上促進政府經濟規劃的實現。比如浙江溫嶺新河的公共預算改革，改革之前，在政府預算制訂和執行的相關問題上，當地百姓對政府某些經濟項目的規劃原本是有著異議和抱怨的。政府某些大的經濟項目開發阻力和壓力較多。而經過連續幾年的公共預算改革。當地民眾在賢金的規劃和使用上和政府達成了一致，也在溝通中體會到政府對預算落到實處的重視以及對民情的體恤，這就使得政府的經濟發展規劃具備了民意的基礎，執行起來也會順利很多。

3政府的有效治理是促進民主和經濟發展之間的穩定關系形成的一個關鍵前提。地方政府自主民主創新之所以具有生命力，關鍵原因在于地方政府將一種“善治”的理念落實到行動實處。在溫嶺“民主懇談”的案例中，通過鄉鎮人大，地方政府將民主懇談這一官民積極溝通的政治傳統以一種制度化的形式加以確認和強化，以制度和程序來保障民主實踐的延續性。民主懇談的成功進行有效融洽了政府和民眾間的關系，當地的經濟發展由此得以順利、平穩進行。當這種潛在的經濟效益初見苗頭時，地方政府和民眾又會從其中體會到民主作為一種制度和程序存在的重要性。這樣一來，民主實踐的延續性在一種雙贏的效果中得到鞏固。由此可見，有效的治理將民主的社會效應轉化為潛在的經濟效益，而經濟效益的被感知又使民主實踐具備了延續性的可能。這種良性循環的出現使基層民主實踐具備了長遠發展的可能。

總之，地方政府創新式民主實踐充分表明，經濟發展并不能必然帶來政治民主的變革和實踐。我們不能孤立于經濟發展和民主二者某一方面看問題，而應該思考如何在政府治理、經濟發展、社會和諧與民主的工具理性間構建一種動態的均衡。這顯然需要我們在制度設計、公民教育等方面進行更深層次的改革和創新。