碳關稅：責任督促還是貿易壁壘

郭 毅 張 碩

2009年6月26日晚,美國眾議院以219票對212票的微弱多數通過了《美國清潔能源安全法案》(亦稱氣候法案),該法案設置了未來幾十年內美國減少碳排放的目標,并提出了具體的減排方案。該法案還規定,從2020年起美國將對包括中國在內的未實施碳減排限額的國家產品征收懲罰性關稅。

《美國清潔能源安全法案》的出臺引起了民眾的廣泛爭論,支持者認為,該法案有利于美國發展低碳產業和綠色經濟,將帶動美國產業結構的調整升級,并創造更多的就業崗位,是美國經濟走出危機的重要引擎;而反對者則認為,美國當下推行這一法案不合時宜,法案的實施將在短期內急劇增加電力、能源等基礎產業的負擔,并由此抬升國內各類能源消耗型產業的運行成本,其效應相當于美國政府向這些產業大規模開征能源稅,因此,這一舉措非但不能促進就業,相反可能使業已蕭條的美國經濟雪上加霜。更何況,碳關稅的征收將限制物美價廉的中國產品的進口,對美國消費者福利也是一個重大損害。

氣候法案出臺的經濟背景

事實上,當前奧巴馬政府極力推進《美國清潔能源安全法案》,有著重要的背景。1997年12月,聯合國氣候變化綱要公約參加國在日本東京共同簽署了著名的《京都議定書》,旨在控制全球二氧化碳排放量,使大氣中溫室氣體含量保持穩定水平。《京都議定書》對美國、日本、歐洲等發達國家和地區的減排標準做了具體規定,但同時堅持“共同而有區別”的原則,將中國、印度等發展中國家列為《京都議定書》綱要以外國家,認為這些國家人均二氧化碳排放量不大,對全球氣候變暖的影響較小,因此并沒有具體規定這些國家的二氧化碳減排指標。

美國是當今世界二氧化碳排放總量最大的國家,且至今未在《京都議定書》上簽字,更沒有履行《京都議定書》所規定的減排指標。美國人口占世界人口的4%,而每年排放的二氧化碳為世界總排放量的25%,人均二氧化碳排放量為5.44噸,遠遠高于中國的人均0.74噸。但美國認為,按照《京都議定書》的現有規定,一旦簽署,美國將不得不限制高碳排放產業的發展,加強減排技術與設備的研發和應用,這將構成為美國經濟的巨額成本,而中國、印度等發展中國家卻不存在相應的問題。

長期以來,美國作為一個高碳排放國家,一直不執行《京都議定書》的減排規定,國際社會對此頗有微詞。對此,美國現任總統奧巴馬在競選時就承諾解決《聯合國氣候變化框架公約》問題;就任后,奧巴馬更是多次強調發展可再生能源的重要性。然而,在目前技術條件下,每減排一噸二氧化碳就必須減少60美元的GDP增長,嚴格執行減排要求將可能給美國經濟造成較大影響;美國也可以向其它國家購買碳排放權,但按照《京都議定書》規定,排放權只限于發達國家之間交易,發達國家和發展中國家之間不能交易,并且可用于交易的二氧化碳排放權價格高達每噸45美元。

這樣,奧巴馬上臺后,一方面要對國際社會關于美國不履行《京都議定書》減排規定的指責做出回應,兌現競選時所做出的承諾;但另一方面,受金融危機影響,在全球經濟放緩局勢下,發展低碳經濟可能導致巨額成本,這將使美國經濟雪上加霜。而在這場危機中,中國所受到的沖擊顯然小于美國,在危機發生不到一年時間里,中國經濟走出危機影響的趨勢十分明顯,對美出口貿易依然保持較高的份額。

碳關稅:以責任的名義構筑貿易壁壘

在WTO構架內,傳統的貿易保護方式業已失靈,當前,以社會責任名義構筑貿易壁壘,已成為發達國家限制發展中國家出口貿易的一種新型貿易保護手段。美國希望借保護環境、發展低碳經濟的名義,對發展中國家進行所謂環境“責任督促”,以此增加發展中國家和新興市場經濟國家的出口成本,限制中國、印度等國對美國的出口貿易。

當前正是美國借社會責任推行貿易保護主義的良好時機。美國抵制《京都議定書》的一項重要理由在于《京都議定書》對中國這樣高碳排放國家在減排義務方面的“縱容”。2012年,《京都議定書》的主要條款到期,人們必須在對《京都議定書》實踐總結基礎上構設一個新的行動框架,這正是2009年12月哥本哈根會議的主要任務。因此,2009年6月美國通過《美國清潔能源安全法案》,其主要意旨在于對哥本哈根會議施加影響,以謀求在未來新的規則制定過程中的談判力和新規則體系構架下的話語權。

一旦美國的碳關稅政策得到相應支持,將對我國出口貿易和經濟發展帶來重大影響。我國目前的二氧化碳排放量中,大約有7%--14%是為生產出口美國的產品而產生的。在中國對美國出口商品中,機電、建材、化工、鋼鐵、塑料制品等傳統高碳產品占據了中國出口市場一半以上的比重。例如,2008年中國對美國出口機電產品1528.6億美元,約占中國對美國出口總額的61%。而這類高碳產業在我國國民經濟中又占有很大比重,對這類產業進行全面低碳化升級改造面臨著資金、技術等多方面約束,短期內無法實現。根據上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小川教授的測算,如果美國對從我國進口的產品征收30美元/噸的碳關稅,將會導致我國出口總額下降0.715%;如果碳關稅率提高一倍達到60美元/噸,出口總額就會下降 1.244%。

更重要的是,如果美國碳關稅政策真正實行,將引起歐盟成員國和其他發達國家的效仿,當前,法國和加拿大正醞釀出臺類似于美國的碳關稅政策,擬對從中國等發展中國家進口的高碳產品征收碳關稅。對我國這樣一個出口貿易占GDP很大比重的國家而言,將導致巨大的經濟損失。

改革開放三十多年來,我國經濟飛速發展,但另一方面,我們的市場經濟也只有三十多年,而西方發達國家走過了近兩百多年的市場經濟發展歷程,發達國家與發展中國家之間在社會生活、經濟結構、文化發展水平上的差距,不可能在短期內消除。為了盡快融入經濟全球化進程,長期以來,我國在面臨人口眾多、技術水平相對低下的約束條件下,不得不采取粗放型經濟增長方式,發展高資源、能源消耗產業和勞動密集型產業,由此也不可避免地引發了資源浪費、環境污染、勞動者待遇水平和工作條件相對較差等方面的問題。近年來,隨著經濟實力的提高,我國正采取積極措施,轉變經濟發展方式,實現產業結構調整升級,追求環境友好,建設和諧社會。這一過程面臨著諸多方面的困難和約束,注定需要我們付出長期的努力。

針對一些發達國家指責中國只顧經濟發展,不顧環境,甚至對全球環境造成威脅的言論,中國氣象局國家氣候中心副主任呂學都表示二氧化碳排放量不能僅僅用絕對量來衡量,更科學的方法是要看能源消費彈性,即一國GDP增長速度和能源消耗增長速度之間的比例關系。中國現在GDP的增長速度一直快于能源需求增長速度,而發達國家在他們的快速增長時期GDP的增長都是低于能源消耗量增長的,所以“那些指責我覺得是沒有道理的,是不顧事實,不顧我們取得的減少溫室氣體排放這種巨大的成就這么一個事實”。

商務部新聞發言人姚堅也表示:“中方一貫主張與國際社會共同應對氣候變化,但部分發達國家提出對進口產品征收‘碳關稅的做法,違反了WTO的基本規則,是以環境保護為名,行貿易保護之實。”

防止社會責任異化

事實上,企業社會責任從來就有被利用成為競爭手段的一面。世界上第一部禁止使用童工的法案于18世紀早期在英國通過,當時,一些采用先進技術的紡織作坊主聯合起來,游說議會議員通過禁用童工的法案,以此擠跨那些仍在使用舊技術,卻雇傭大量童工、具有勞動力成本優勢的小紡織作坊。

對于這種借用社會責任增加競爭對手生產成本的做法,一方面,我們應該認識到,這種做法之所以可行,是因為存在著某種普適性并可獲得社會認同的“善”的理念,正是這種理念共識才使得責任督促可能發生作用。在這個意義上,社會責任是一個國家未來全球競爭力的重要組成部分。例如,英國政府近期公布了低碳經濟國家戰略藍圖,力爭到2020年使全國40%的電力構成來自低碳領域;日本公布了《綠色經濟與社會變革》政策草案,目的是通過實行減少溫室氣體排放等措施,強化日本的低碳經濟;德國西門子公司在環境和氣候領域已坐擁萬項專利,這將為其未來發展、與同行業企業競爭提供強有力的技術后盾。我國也應該制定系統的減排目標和嚴格的執行計劃,加強技術創新,加快產業結構升級,積極承擔全球環境責任,為全球環境保護作出自己的貢獻。

但另一方面,我們更應該看到,理念上的共識并不意味著行動上的同一,由于經濟、社會發展水平和技術手段上的差距客觀存在,發展中國家與發達國家之間不可能在短時間內推行無差別的企業社會責任標準。如果以發達國家的社會發展水平為基準構設社會責任要求,并強制發展中國家實行,這并不是一種責任督促,而是社會責任的異化,使社會責任淪為一種道義工具。一個簡單的事實是,如果美國針對中國的碳關稅政策真正推行,或許能夠在一定程度上緩解全球環境變暖壓力,但短期內可能直接引發中國460萬人口失業。這,難道僅僅是中國政府的責任?

(作者單位:郭毅,北京工商大學經濟學院;張碩,中國人民大學商學院)