關(guān)于農(nóng)業(yè)土地征用問題引發(fā)的思考

趙 朝

摘要:隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)土地征用變成了熱點(diǎn)話題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的土地制度及征用政策在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中呈現(xiàn)許多不足,文章針對(duì)土地征用存在的問題進(jìn)行了制度性反思,并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:土地征用;公共利益;產(chǎn)權(quán)

一、我國土地制度和征地制度改革的歷程

在漫長的封建社會(huì)里,我國一直實(shí)行的是封建土地私有制。新中國成立后的最初,我國并沒有廢除土地私有制,而是經(jīng)過一系列改革或運(yùn)動(dòng),逐步建立并以憲法和法律的形式明確勞動(dòng)群眾集體所有制的。

通過1949-1952年的土地改革,沒收地主富農(nóng)階級(jí)土地,無償分配給無地少地的農(nóng)民,把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制,實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。從1952年底、1953年初,到1957年,我國開始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng),逐步將農(nóng)民土地私有制改為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制。接著從1958年開展人民公社化運(yùn)動(dòng),將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制改為人民公社所有制及后來的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度。自1978年改革開放以來,我國對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制又進(jìn)行了改革,推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,但集體所有制并沒有發(fā)生根本變化。此后,從1982年的五屆人大五次會(huì)議通過的《憲法》及1988年修訂的《土地管理法》都進(jìn)一步明確了這一制度,即我國實(shí)行的是土地社會(huì)主義公有制,包括全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。

我國土地征用制度的建立始于1953年政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》。1954年憲法中也規(guī)定了土地征用制度。憲法第13條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或收歸國有。”黨的十一屆三中全會(huì)以后,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,

我國在1982年大幅度修改了《國家建設(shè)征用土地條例》。1986年6月25日全國人大常委會(huì)又通過了《土地管理法》,該法基本沿用了《國家建設(shè)征用土地條例》對(duì)土地征用的基本規(guī)定,成為我國土地征用工作的基本依據(jù),同時(shí)《征用條例》廢止。1983年3月新修訂的《土地管理法》對(duì)原有的土地征用制度又做了較大修改。現(xiàn)行憲法中關(guān)于“土地征用”的規(guī)定和《土地管理法》的第4章“國家建設(shè)用地”一起構(gòu)成了我國土地征用法律制度的基本框架。此外,1998年12月27日國務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》,也是我國土地征用制度的重要組成部分。

二、我國土地征用過程中存在的問題

黨中央、國務(wù)院在中央農(nóng)村工作會(huì)議和相關(guān)意見中曾多次指出“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的管制,禁止隨意修改規(guī)劃,濫占耕地,要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地,合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),妥善安置農(nóng)民。”“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征用辦法,逐步建立符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求,有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民利益的土地制度”等。雖然政府三令五申,法律政策一改再改,但我國在土地征用上依然存在著許多問題。

(一)土地征用制度不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,無論是國有土地還是集體土地,都不是商品,不能買賣,建設(shè)土地由國家統(tǒng)一劃撥。改革開放后,我國開始實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),土地作為一種生產(chǎn)要素,既有流動(dòng)的必要,也有等價(jià)交換的要求,其價(jià)值也逐漸受到重視。而現(xiàn)行的征地制度和政策基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件制定出來的,政府仍然運(yùn)用征用制度維持其土地使用權(quán)市場的供應(yīng),人為地遏制農(nóng)村土地使用權(quán)市場的建立和成長。國家對(duì)農(nóng)民集體所有土地的征用,僅是行政行為,而不是市場行為,不適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。

(二)征地補(bǔ)償存在諸多問題

1、補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用測算方法不科學(xué)。國家在征地時(shí),只按照現(xiàn)用途給與包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償。即便按照法律規(guī)定的最高限額即征地前3年平均產(chǎn)值的30倍計(jì)算,也無法與集體土地長期而有保障的使用權(quán)、收益權(quán)相對(duì)等。

2、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)制定不合理。《土地管理法》規(guī)定:“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6倍-10倍。”“…安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4倍-6倍。”“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低,并因倍數(shù)的不確定導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中難以有效執(zhí)行。這種狀況不僅為地方政府低價(jià)征用、高價(jià)出讓提供了經(jīng)濟(jì)便利,也為土地征用審批者和申請(qǐng)者提供了尋租可能。

3、征地后農(nóng)民的安置保障問題。耕地不僅是生產(chǎn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的自然資源,而且承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民生活最低保障和農(nóng)村公共事業(yè)費(fèi)用支出等社會(huì)保障功能。集體土地被征用后,農(nóng)民失去了就業(yè)機(jī)會(huì)和基本生活保障,只能轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。城市里國企轉(zhuǎn)軌改制,下崗職工越來越多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中第二、三產(chǎn)業(yè)尚在起步階段,勞動(dòng)力吸納有限。這樣的形勢致使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力很難找到謀生手段。

三、對(duì)于我國土地征地過程中出現(xiàn)問題引發(fā)的思考

(一)集體土地所有者缺位問題

1、集體土地所有權(quán)對(duì)土地制約力度不夠。《土地管理法》規(guī)定,土地征用的對(duì)象只能是集體所有土地,集體土地所有權(quán)應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體掌握,即土地農(nóng)民集體所有,并將集體土地的經(jīng)營管理者規(guī)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。但是目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織已名存實(shí)亡,所謂土地農(nóng)民集體所有,實(shí)際上異化為鄉(xiāng)村干部小團(tuán)體所有,出現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體虛位或易位。這種狀況不僅農(nóng)民的正當(dāng)利益得不到保障,還導(dǎo)致部分人乘機(jī)利用土地征用大發(fā)橫財(cái),不合理征地行為有增無減,土地資源大量流失。

2、集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等都明確指出,我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,但卻沒有明確集體指的是哪一級(jí)、哪個(gè)組織。《憲法》中的集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第七十四條第二款規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。”《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”可見,集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確產(chǎn)生所有者主體多元化,造成不同土地所有權(quán)主體之間的沖突,遇見權(quán)利時(shí),各個(gè)主體相互爭奪,遇到責(zé)任時(shí),土地往往無人負(fù)責(zé)。集體土地所有制處于既非私,又非公的尷尬境地。

(二)如何界定所謂的“公共利益”

國家為了公共利益,征用農(nóng)民集體所有的土地由其必要性和合理性。但我國現(xiàn)行法律對(duì)征地目的、征地范圍的規(guī)定過于原則,缺乏可操作性。《土地管理法》規(guī)定:“國家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”這就賦予了國家土地征用權(quán)是帶有強(qiáng)制性的行政行為。無論是國家公益性建設(shè)項(xiàng)目,還是經(jīng)營性項(xiàng)目,從國家重點(diǎn)建設(shè)到個(gè)體企業(yè)用地,凡涉及占用集體土地,一律動(dòng)用國家征地權(quán),遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“為公共利益”這個(gè)范圍。加上“公共利益”指代對(duì)象不明確,所有征用集體所有的土地都化作為“公共利益”,致使各種非“公共利益”項(xiàng)目也都要求征用集體土地。