當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的配置及其問(wèn)題

潘文娣　鄧洪濤

摘要:根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,結(jié)合工作實(shí)踐,分別從偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等方面對(duì)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)進(jìn)行分解,從公正、效率等角度分析檢察監(jiān)督權(quán)配置模式在刑事訴訟過(guò)程中的意義和存在的問(wèn)題,提出相關(guān)意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞:檢察機(jī)關(guān);訴訟監(jiān)督權(quán);司法監(jiān)督權(quán)

中圖分類號(hào):D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)30-0214-02

1.偵查監(jiān)督權(quán)。(1)立案監(jiān)督由批捕部門、公訴部門和控申部門行使。其中人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安應(yīng)當(dāng)立案而不立案的,由批捕部門監(jiān)督;當(dāng)事人控告公安不立案的,由控申部門與批捕部門聯(lián)合監(jiān)督;公安不應(yīng)立案而立案的,批捕和公訴部門發(fā)現(xiàn)后,均可監(jiān)督。(2)對(duì)偵查活動(dòng)、偵查措施和偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施的監(jiān)督由批捕、公訴部門行使。(3)對(duì)偵查羈押期限和偵查辦案期限的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門行使。

2.刑事審判監(jiān)督權(quán)。(1)對(duì)法庭審判過(guò)程的監(jiān)督由公訴部門行使。(2)對(duì)審判期限的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門行使。(3)對(duì)生效裁判的監(jiān)督由公訴部門或者二審監(jiān)督部門行使。當(dāng)事方對(duì)生效裁判提出申訴的,視不同情況先由控申部門、監(jiān)所檢察部門和公訴部門辦理,需要抗訴的,仍由公訴部門行使。(4)對(duì)減刑、假釋裁定的監(jiān)督未明確行使部門,實(shí)踐中交由監(jiān)所檢察部門行使。

3.刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。《規(guī)則》沒(méi)有明確各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)的行使部門,只是規(guī)定了監(jiān)督的具體事項(xiàng):(1)無(wú)罪和免除刑事處罰之判決、罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利、管制、拘役、緩刑和死刑的執(zhí)行。(2)看守所收押、監(jiān)管、釋放、交付執(zhí)行嫌疑人、被告人的活動(dòng)。(3)監(jiān)獄、未成年犯管教所、拘役所收押罪犯的活動(dòng)。(4)執(zhí)行機(jī)關(guān)的獄政管理教育改造活動(dòng)。(5)對(duì)罪犯暫于監(jiān)外執(zhí)行的決定。(6)監(jiān)獄、未成年犯管教所、拘役所、看守所釋放罪犯或在押人員的活動(dòng)。(7)法院交付執(zhí)行等其他與執(zhí)行有關(guān)的職權(quán)活動(dòng)。

從實(shí)踐來(lái)看,上述第2～7點(diǎn)以及對(duì)減刑、假釋裁定的監(jiān)督均由監(jiān)所檢察部門或者專門的派出檢察院行使;自社區(qū)矯正制度實(shí)施以來(lái),第1點(diǎn)中對(duì)暫于監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利、管制、拘役和緩刑的監(jiān)督也由監(jiān)所檢察部門行使。

4.其他監(jiān)督權(quán)。刑檢監(jiān)督權(quán)中,公安對(duì)不批捕提出的復(fù)議由批捕部門辦理;公安對(duì)不起訴提出的復(fù)議由公訴部門辦理,當(dāng)事人對(duì)不起訴提出的申訴未確定辦理部門,實(shí)踐中由控申部門辦理;對(duì)自偵部門立案活動(dòng)、偵查活動(dòng)的監(jiān)督由批捕、公訴部門行使;對(duì)其偵查羈押期限和辦案期限的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門行使。民事和行政訴訟監(jiān)督權(quán)由民行檢察部門行使,勞動(dòng)教養(yǎng)監(jiān)督權(quán)由勞教檢察處行使。

(一)偵查、審判監(jiān)督權(quán)應(yīng)否與批捕、公訴權(quán)合并配置

對(duì)當(dāng)前執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)配置現(xiàn)狀爭(zhēng)議最大的是偵查監(jiān)督權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)的配置問(wèn)題。目前偵查監(jiān)督權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)在配置上具有兩個(gè)特點(diǎn):一是權(quán)力由多個(gè)部門配合行使,二是批捕和公訴部門實(shí)行刑事司法權(quán)與執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的合并行使。對(duì)此,不少人首先質(zhì)疑監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)合并行使的公正性,認(rèn)為公訴人既起訴案件同時(shí)又監(jiān)督法官會(huì)影響司法獨(dú)立,進(jìn)而成為法官上的法官,就是這種觀點(diǎn)的集大成者。但是從世界各國(guó)對(duì)檢察權(quán)的配置來(lái)看,其實(shí)多數(shù)國(guó)家都賦予了檢察機(jī)關(guān)一定的監(jiān)督權(quán)力,包括對(duì)偵查的監(jiān)督,對(duì)審判的監(jiān)督,甚至還包括對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,只是在不同的國(guó)家監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)和范圍有所不同,例如法國(guó)、俄羅斯等[1]。聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11條也規(guī)定,檢察官要“在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查的合法性,監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用。”

有觀點(diǎn)認(rèn)為,從有利于檢察職權(quán)得到更好履行的角度來(lái)看,應(yīng)該將偵查監(jiān)督職能與審判監(jiān)督職能從批捕和公訴部門中剝離出來(lái),剝離后的批捕和公訴部門合并成立“公訴局”,所有的訴訟監(jiān)督權(quán)則統(tǒng)一交由“訴訟監(jiān)督局”行使[2]。前面我們談到過(guò),分工并不總是能帶來(lái)工作效益的總體提高,因此執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)與刑事司法權(quán)是分還是合,關(guān)鍵要看哪種配置更加有利于總體的工作效益。

偵查、審判監(jiān)督權(quán)與批捕、公訴權(quán)合并行使的最大優(yōu)勢(shì)在于快捷、方便,投入小:(1)由于批捕人員要審查偵查卷宗,公訴人不但要審查偵查卷宗,還要直接參與法院審判,因此他們對(duì)于偵查和審判中的違法情況,能夠直接接觸與了解,在獲取違法信息方面,他們的成本可以歸零。(2)由批捕、公訴人直接提出糾正違法意見(jiàn),比之由專門的監(jiān)督人員進(jìn)行監(jiān)督會(huì)更加及時(shí)和快捷,一般情況下效果也更好。因?yàn)樗麄兪菣z察機(jī)關(guān)獲取偵查、審判違法信息的第一人,而如果由專門人員進(jìn)行監(jiān)督,勢(shì)必要發(fā)生信息的傳遞,這一傳遞過(guò)程一方面要投入成本,另一方面也要消耗時(shí)間。比如在審查批捕過(guò)程中發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制措施或者某偵查措施違法、不當(dāng),批捕人員直接向其提出糾正意見(jiàn),就能及時(shí)確保訴訟的正常進(jìn)行。(3)專門人員對(duì)違法信息的審查判斷一方面重復(fù)了批捕和公訴人對(duì)信息的判斷過(guò)程,有浪費(fèi)之嫌,另一方面也要消耗時(shí)間。(4)專門人員對(duì)批捕、公訴人的溝通和反饋,以及兩者意見(jiàn)不一情況下的協(xié)調(diào)都將產(chǎn)生新的耗費(fèi)。

但是偵查、審判監(jiān)督權(quán)與批捕、公訴權(quán)合并行使無(wú)法解決以下問(wèn)題:

1.由當(dāng)事人控告、申訴引發(fā)的監(jiān)督,交給批捕、公訴人行使并不利于效益。因?yàn)檫@種信息是由當(dāng)事人通過(guò)控申部門傳遞到檢察機(jī)關(guān)的,批捕、公訴人如果要辦理,就必須開(kāi)展新的審查工作,這與專門人員開(kāi)展審查相比,成本是一樣的,但是批捕、公訴人不僅僅負(fù)有偵查、審判監(jiān)督的職能,他的專門素質(zhì)和能力也主要不是用來(lái)履行偵查、審判職能的,此外,當(dāng)事人的控告和申訴很可能產(chǎn)生其后的息訴罷訪問(wèn)題,這會(huì)牽扯批捕、公訴人更多的精力,而如果一項(xiàng)監(jiān)督工作需要批捕、公訴人付出額外的時(shí)間和精力來(lái)開(kāi)展,以至于可能影響到批捕、公訴職能的履行節(jié)奏,那么總體上講就是不效益的。從實(shí)際情況來(lái)看,批捕、公訴人無(wú)法直接掌握的違法情況,也都是另辟蹊徑來(lái)開(kāi)展監(jiān)督的,例如刑事訴訟規(guī)則把對(duì)偵查羈押的監(jiān)督配置給監(jiān)所檢察部門來(lái)行使,對(duì)當(dāng)事人控告引發(fā)的立案監(jiān)督和再審監(jiān)督,則先由控申部門或監(jiān)所檢察部門行使。

2.偵查、審判監(jiān)督權(quán)與批捕、公訴權(quán)合并行使有時(shí)也不利于保障監(jiān)督的實(shí)際效果。所謂監(jiān)督的實(shí)際效果,是指被監(jiān)督者根據(jù)監(jiān)督者的意圖糾正自身違法行為的糾正程度,糾正的力度越大,那么表明監(jiān)督的實(shí)效越明顯。由于監(jiān)督者不能代替被監(jiān)督者履行其職權(quán)行為,所以要增加監(jiān)督實(shí)效,監(jiān)督者只能通過(guò)各種溝通方式去促使和影響被監(jiān)督者。有時(shí)候由于被監(jiān)督者的抵觸,這種后續(xù)工作需要占據(jù)更多的時(shí)間和精力。例如,對(duì)于提出糾正意見(jiàn)后,被監(jiān)督者不反饋、不糾正或者糾正不到位,監(jiān)督者就勢(shì)必要與被監(jiān)督者多幾次交鋒,才能確保實(shí)效,而這項(xiàng)任務(wù)交給批捕、公訴人去做,顯然又占據(jù)了其履行批捕、公訴職能的時(shí)間和精力。

由此可見(jiàn),在批捕、公訴人獲取違法信息方便、快捷,而且能夠馬上產(chǎn)生監(jiān)督實(shí)效的情形,由批捕、公訴人直接履行偵查、審判監(jiān)督權(quán)更為效益,其余情形,由專門人員來(lái)履行偵查、審判監(jiān)督權(quán)則更顯效益。將偵查、審判監(jiān)督權(quán)從批捕、公訴人手上完全剝離是值得商榷的。

(二)控申部門參與立案監(jiān)督引發(fā)的問(wèn)題

《規(guī)則》將當(dāng)事人控告引發(fā)的立案監(jiān)督交由控申部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,對(duì)于認(rèn)為需要說(shuō)明不立案理由的,再轉(zhuǎn)交批捕部門辦理。這種職權(quán)分配的好處在于:如果控申部門認(rèn)為不需要立案的,就不必再將案件轉(zhuǎn)交到批捕部門,并同時(shí)承擔(dān)起息訴罷訪的任務(wù),從而減輕了批捕部門的責(zé)任。但一旦控申部門把案件轉(zhuǎn)交給批捕部門,這種分配就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題:一是控申部門將案件轉(zhuǎn)給批捕部門后,批捕部門是否即應(yīng)按照控申部門的意見(jiàn),要求公安說(shuō)明理由?換言之,批捕部門是否需要再次審查以形成自己的意見(jiàn)和看法?從規(guī)定的精神來(lái)看,肯定是需要的,因?yàn)槿绻恫块T就是控申部門與公安之間的“傳聲筒”,那么批捕部門其后對(duì)公安的理由說(shuō)明情況就不應(yīng)具有審查判斷職能,更談不上要求公安立案。而這樣一來(lái),就意味著對(duì)同一個(gè)任務(wù)從同一種角度先后配置了兩種資源進(jìn)行重復(fù)工作。而且一旦兩個(gè)部門意見(jiàn)不一,最終的解決途徑無(wú)非是尋求檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)的意見(jiàn),這就徒然地增加了領(lǐng)導(dǎo)決策層的工作量。二是批捕部門將同意公安不立案理由的情況通告控申部門后,控申部門是否即應(yīng)按照批捕部門的意見(jiàn)轉(zhuǎn)告被害人?從規(guī)定的精神來(lái)看,控申部門是沒(méi)有審查和異議權(quán)的,只能將結(jié)果無(wú)條件告知被害人。但問(wèn)題在于控申部門的初始意見(jiàn)是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案的,至少是認(rèn)為案件存在著較大的犯罪嫌疑,否則就不會(huì)形成“應(yīng)當(dāng)要求公安說(shuō)明理由”的意見(jiàn),而且這種意見(jiàn)是在一定的調(diào)查、搜集證據(jù)材料的基礎(chǔ)上形成的。而批捕部門的意見(jiàn)與控申部門的初始意見(jiàn)相左,作為案件的親歷部門,不給其一定的異議權(quán)說(shuō)不過(guò)去,而且很容易在兩個(gè)部門之間產(chǎn)生矛盾。如果給其異議權(quán)則又導(dǎo)致重復(fù)配置資源和增加領(lǐng)導(dǎo)層工作量的問(wèn)題。

(三)公訴、控申、監(jiān)所檢察部門共同參與再審監(jiān)督引發(fā)的問(wèn)題

刑事訴訟規(guī)則將不同情況下當(dāng)事方對(duì)生效裁判的申訴交由公訴、控申和監(jiān)所檢察部門先行審查,認(rèn)為需要再審的,再統(tǒng)一交由公訴部門辦理。這種職權(quán)分配與第(二)點(diǎn)中控申部門參與立案監(jiān)督的職權(quán)分配存在著同樣的問(wèn)題,茲不贅述。