明陽工業區管理體制改革探討

盧進強　覃揚彬

摘要:進一步提升工業區的功能、增強其競爭力的問題,需要根據形勢創新工業區管理體制。工業區管理體制的改革是當前工業區競爭與發展的根本問題,分析了明陽工業區管理體制的現狀與問題,并歸納出明陽工業區管理體制創新的基本原則與要求,在此基礎上有針對性地提出明陽工業區管理體制改進的思考與建議。

關鍵詞:明陽工業區;管理體制;創新

中圖分類號:F293文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0119-02

明陽工業區是目前廣西唯一的自治區政府直屬本級工業園區,是促進廣西工業化、城鎮化建設的重大戰略部署。工業區總體規劃面積40平方公里,位于南寧市江南區吳圩鎮。明陽工業區由廣西農墾局統一領導和管理,自2005年設立以來,已有四年的時間,從開發到建設一直得到自治區黨委、政府的高度重視,期望工業區要利用南寧—東盟博覽會的大平臺,打造特色產業園區,在對外開放、吸引內外資、發展產業、探索管理體制、廣西經濟增長方式、農墾經濟增長方式等方面,起到窗口、示范、輻射的帶動作用。

工業區管理體制是指為進行有效的管理而采取的關于工業區組織機構設置形式及其管理權限和職能范圍劃分的制度。從目前的管理模式看是按準政府管委會體制設置。廣西農墾局是自治區政府特設行政管理機構,被賦予市一級經濟管理權限,代表政府對明陽工業區管委會實行統一領導和管理。由于工業區處于起步階段,管理體制客觀地說還存在一些問題:一是工業區沒有形成體制優勢,法律地位不明確。國家至今沒有頒布關于開發區管理的法律、法規,使得工業區的體制、機制缺乏穩定性、規范性。二是工業區管委會的管理權限不到位。機構設置上有勞動人事局、財政局、招商局、經濟發展局、國土資源局、建設規劃局、社會事業管理局、安全生產監督管理局等。但由于體制沒有理順,有些局是有名無實,無法承擔工業區的經濟發展與社會管理職能。三是工業區管委會的部分管理人員從企業臨時抽調或兼職,人員隊伍整體素質沒有形成優勢,業務水平和服務意識相對薄弱,影響激勵機制作用的發揮。四是政企分開和政事分開的改革滯后,社會中介組織和行業協會發展沒有提供空間,由管委會承擔的大量具體瑣碎的有關落實政策的職能、行業管理的職能、社會監督的職能等不能剝離逐步交給中介及服務組織。五是工業區的社會管理職能接踵而來。隨著工業區開發建設規模的擴大,社區人口的不斷增加,工業區管理機構要面對大量的社會事務。社區文化教育、區域衛生、計劃生育、勞動就業、民政福利、公共環境、社會治安、非公企業黨建等社會性工作占的比重越來越大。財政負擔增大,精干、高效的管理架構面臨膨脹的極大壓力。六是在運行機制和管理方式上容易出現機構運轉不協調的現象,容易產生重管理、輕服務,重審批、輕監管的問題,招商引資力度不夠,產業集群沒有形成。

工業區創新的實質,是開發模式、管理模式的轉換?？茖W地建立適應工業區發展需要的充滿生機和活力的管理體制與運行機制,應該作為工業區管理體制改革與創新的根本任務和目標。盡管各地的開發區有其區域性、多樣性和社會性的特點,沒有一個標準化的模式,但是,通過比較當前國內外開發區成功的經驗和教訓,還是有一個基本的原則和要求的。一是建立事權集中、管理統一的授權領導機制。實踐證明,賦予工業區較大的經濟與社會管理權限,支持工業區在區域內自主進行改革創新是工業區較快發展的重要因素。因此,工業區在管理體制沒有理順之前應爭取上級黨政領導機關,把工業區作為特殊的區域實行先行先試,合理地劃分事權、財權,盡可能擁有本級的經濟與社會管理權限,以體現充分的自主權。二是工業區管理機構的設置及職能要和工業區的功能定位目標相結合,增強整體性的綜合協調管理力度。不僅具有一部分關鍵管理權限,而且具有經濟開發管理職能。簡化審批事項和審批環節,強化政策導向、綜合執法和公共秩序的監督管理,處理好權力的“越位”、“缺位”關系,把資源配置的事交給市場;把生產經營權交給企業;把社會服務的事交給事業單位、群眾組織和中介機構。三是體現機構精簡、行政公開、決策高效管理運行機制。工業區管委會要堅持走“小機構、大社會”,“小管理、大服務”的管理路子,管理體制應采取管理與服務分離,嚴格控制具有管理職能的機構,同時建立和完善各類中介、服務機構和社區管理機構。切實把“大服務”變為“服務優”運作。四是具備與地方政府相協調的能力機制。工業區管委會除了保證入區企業優惠政策能夠順利的實施外,還應把區域內的道路交通、教育衛生、電網、城市建設等基礎設施建設和社會事業發展納入到地方政府的統一規劃,以促進區域經濟和社會事業的發展。五是實行人力資源的管理創新,形成選優用優、效率優先的激勵約束機制。建設一支高素質的工業區管理人員隊伍,這是工業區事業不斷興旺發達的根本保證。如果缺少靈活的人力資源管理和擇優競聘機制,就很難發揮工業區的體制優勢。六是優化綜合投資環境機制。營造一個良好的投資環境,是當前各工業區競爭的突出優勢。明陽工業區必須在筑巢引鳳,繼續擴大招商引資成果的同時,應加強對區域內公共產品和準公共產品的提供和服務,改善投資環境,促進產業集群的形成和發展。

1.對工業區管委會要充分的授權。這是工業區行政體制創新的關鍵,盡快落實廣西壯族自治區黨委、人民政府下發的《關于深化廣西農墾管理體制改革的若干意見》(桂發[2006]11號)、廣西壯族自治區人民政府下發的《關于授予自治區農墾局相關管理職能和落實有關政策實施方案的通知》(桂發[2006]29號)等文件,明確授予自治區農墾局相當地級市的經濟管理權限。以“名正言順”地賦予工業區管委行使規劃、建設、土地、財稅、項目審批、勞動人事等相應的經濟管理權限和部分行政管理職能,從組織上保證工業區各項政策的順利實施。同時,呼吁中國盡快以立法的形式從法律的高度賦予和明確各開發區的法律地位,保證開發區管理體制的相對獨立性。

2.盡快協調和理順財稅體制,設立一級財政。這是當前影響工業區發展與布局的一個重要因素,工業區的管理體制也在很大程度上受財政體制的影響。在現行體制下,工業區管委還要承擔社會性、政權性支出,造成政企不分、政事不分,形成雙重負擔。因此,要建立合理的利益機制來協調工業區的利益關系,調動各方面的積極性。目前,工業區要通過協調理順財稅收入的功能,盡快獲得工業區企業的稅收分成,用來進行工業區的建設和發展。

3.科學地確定工業區管委會的職能,保證機構設置體現精簡、政務公開、程序簡潔、服務高效的管理體制。當前應開展的工作是:一是推行簡潔高效的“一站式”服務,即所有的投資申請事項都可以在一個地方找到辦事的相關部門,簡化辦事程序,減少環節。進一步明確崗位職責,完善業務審批流程、辦事指南和管理制度,給入區企業創造良好的發展軟環境;二是引入先進的管理手段,建立網絡管理系統,實行網上申報、審批;三是發展行業協會、中介及服務機構。各種具體的行業管理職能和社會服務職能要逐漸交到中介組織去行使,社會中介組織作為政府、企業、市場之間聯系的紐帶具有政府行政管理不可替代的服務、溝通、協調、自律、公正、監督等方面的職能與作用,是保證工業區經濟和社會健康發展的、必不可少的重要組成部分。通過吸引、組織和協調各類中介服務機構,積極為工業區企業提供管理、技術、市場營銷、信息、人才、財務、金融、法律等方面的服務,擴大工業區管理與服務功能,提高各項服務的專業化、市場化和國際化的水平。

4.實行政資分離的工業區資產運營管理體制。把工業區資產運營管理職能從管委會中剝離出來,建議成立政府參股獨立經營的資產管理公司,負責工業區基礎設施的建設、運行和日常維修及服務。公共基礎設施(道路、水、電、氣等)的開發主要由政府,而工業區只有提供高質量、低價格的基礎設施,才能吸引企業落戶,如果完全靠商業化開發將會提高設施價格。資產管理公司也不同于一般的建筑和服務商,其主要負責融資和組織實施,對于具體的施工和服務,應該社會化,采取競爭招標的方式發揮商業機構的作用。管委會則主要承擔經濟開發規劃和管理,為入區企業提供服務,行使一定的行政審批權,以及對資產管理公司實行監督管理。

5.優化綜合投資環境,提升招商引資的體制和機制,促進產業集群的形成。當前工業區除了在不斷完善硬件設施的基礎上,軟環境已成為決定工業區競爭優勢的情況下,工業區管委會必須把創造優良的社區環境提到重要議事日程上來。一是建立公共財政投資體制,改善公共服務事業。工業區軟環境的投資方向要向公益性的基礎設施如綠化、廣場、車站、醫療、文化、安全防衛系統等方面轉移。充分利用當地環境、衛生、文化、教育等資源,“不求所有,但求所用”,更加關注服務水平、社區服務、公共安全、文化衛生等綜合軟環境上來,這是大勢所趨。二是全力推進產業招商。首先,招商組織架構形成扁平化、招商程序形成規范化,建立靈活高效的管理體制,各部門始終堅持步調一致,形成各盡其職的激勵機制,發揮人才的作用。其次,注重主導行業和產業的招商。尤其要注意培育產業鏈、提高產業配套能力,培育產業鏈、提高產業配套能力一直是招商引資的重中之重,也是利用外資實現新突破的關鍵。第三,抓大公司,促進外資企業“二次投資”,加強內資企業項目促進。

6.建立高素質的工業區管理干部隊伍。工業區管委會要打破傳統的人事管理模式,堅持“以人為本”的管理理念,當前要創造吸引人才、培養人才和人盡其才的制度與環境,要解決好用人導向問題,把肯干事、能干事、能干成事、政治可靠、清正廉潔的人放到重要崗位上。探索管理人員實行聘任制或合同制,領導干部實行任期制和轉崗交流制,還要建立健全崗位考評制度,形成以崗定酬、按績定酬的分配與激勵機制。