從WTO案例看“歸零法”的違法性

韓谷喬

摘要:“歸零法”是WTO成員在反傾銷程序中使用的傾銷幅度計算方法。在認定傾銷是否存在以及傾銷幅度的過程中,這種方法將某些出口價格高于正常價值的比較結果歸零,而不與其他正的傾銷幅度相抵消,最終人為地擴大了傾銷幅度。關貿總協定以及世界貿易組織爭端解決機構已經多次就在反傾銷程序中使用歸零法的問題做出裁決。從裁決的結果看,歸零法的使用經歷了一個從合法到非法的逐步發展過程。歸零法在WTO體制下的生存空間正變得越來越小。

關鍵詞:歸零法;傾銷;傾銷幅度;公平比較

中圖分類號:D91文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0079-02

在反傾銷調查過程中,歸零法的正當性一直是備受爭議的問題。① 所謂歸零法,是在認定傾銷是否存在以及傾銷幅度的過程中,將某些出口價格高于正常價值的比較結果歸零,而不與其他正的傾銷幅度相抵消的技術處理方法。從效果上看,歸零法人為地提高了傾銷差額,從而使得調查當局極易對傾銷作出肯定性認定。

歸零問題一直成為GATT/WTO各成員反傾銷調查機關爭論最熱烈,也是訴諸WTO爭端解決機制最頻繁的技術問題之一。在GATT時代,專家組多認為在正常價值與出口交易的比較中采用歸零做法并無不當。如在1992年美國反挪威冷凍鮮鮭魚案②中,挪威向當時的GATT專家組就美國在確定傾銷是否存在時使用加權平均正常價值對單筆出口交易價格的比較方法③(weighted average normal price to individual export price,以下簡稱W-T比較法)的問題提出了異議。在該案中,美國商務部在確定傾銷幅度時,未考慮鮭魚產品的不同質量,而對所有鮭魚產品計算得出一個單一的平均價格,并在此基礎上同推定的單筆出口價格進行比較,從而認定存在傾銷。④ 挪威認為,首先,《反傾銷守則》和GATT第6條都沒有授權使用平均正常價值和單筆出口價格進行比較的方法。其次,美國使用平均正常價值與單筆出口價格進行比較,將必然人為地導致出口價格低于正常價值,從而創造出傾銷。④ 專家組認為,一種特定的計算方法是否具有公正性的要求應根據每個案件的具體情形來判斷。W-T比較法并非本質上不公。如果挪威認為美國的計算方法不公,就必須承擔舉證責任證明美國知道應對不同質量的產品給予不同的關注,從而對正常價值與出口價格進行公平比較。但是,挪威未提供有關證據證明上述問題,所以美國的做法并未違反GATT的規定。④

雖然GATT專家組并未否認W-T比較法,但由于該種方法存在潛在的歸零效應并極易造成反傾銷措施的濫用,⑤在烏拉圭回合的談判中,《反傾銷協定》中新增了第2.4.2條,對W-T比較法設置了適用條件。⑥這使得WTO專家組/上訴機構對歸零法的態度也隨之發生了改變。在“歐共體-床上用品”案②和“美國-軟木(五)”案⑧中,爭端解決機構認為,傾銷的認定應基于所有可比出口交易與正常價值的比較。⑦傾銷的產品應當是一個整體的產品(a product as a whole),傾銷幅度是針對產品整體存在的,產品分組后每一個組比較的結果本身不能產生傾銷幅度,所以對于正常價值低于出口價格的“產品組”(subgroup)就不能簡單地直接歸零。在“美國—歸零法(歐共體)”案①中,歐共體更是就歸零法本身(as such)的合法性問題提出了質疑。專家組/上訴機構最終認定在調查階段和評估階段進行W-W比較時使用歸零法本身可以構成可被質疑的措施;美國在初始調查程序中使用標準歸零違反了《反傾銷協定》第2.4.2條和第2.4條。①在“美國-歸零法(日本)”案②中,上訴機構進一步對初始調查階段T—T比較法下使用歸零法的違法性作出了全面而符合邏輯的解釋。

從上述WTO爭端解決機構裁決的歸零案來看,在初始調查階段以及復審階段的周期復審和新出口商復審中,W—W比較法與T-T比較法下的歸零本身已沒有生存空間。然而,W—T比較法下適用歸零法的合法性仍然是一個懸而未決的灰色區域,美國等少數WTO成員方為了維護其本國貿易,仍在W—T比較法下“挖掘”歸零法的適用空間。2008年4月30日,上訴機構就 “美國—不銹鋼的最終反傾銷措施(墨西哥)”案發布裁決報告,對美國在運用W—T比較法時進行歸零處理的正當性進行了認定。以下,本文將對這起最新的歸零案進行詳細分析。

在“美國—不銹鋼的最終反傾銷措施(墨西哥)”案中,墨西哥訴稱,美國商務部在周期復審中使用了歸零法。這一做法違反了《反傾銷協定》第2.1條和第9.3條。墨西哥所謂“在周期復審時使用歸零法”是指在周期復審中,調查機關為調查整批產品的傾銷幅度,將單筆出口價格與月度平均正常價值進行比較,而在累加比較結果時,未完全考慮出口價格高于度平均正常價值的比較結果。②

本案專家組認為,“在周期復審時使用歸零法”并不違反WTO的相關規定。③墨西哥為此提出上訴,認為一旦調查機關確定了訴爭的產品的范圍,該等范圍即限定了調查機關確定傾銷的范圍,也即傾銷不應存在于特定的種類、型號或產品分類,也不存在于單筆出口交易。墨西哥因此認為,根據《反傾銷協定》第9.3條,傾銷幅度必須基于單個出口商或外國生產商的全部產品計算而不能忽略任何出口交易。③美國反駁稱,專家組的裁決應得到支持,因為根據GATT第6條和《反傾銷協定》第2.1條,傾銷幅度未必一定要基于產品整體確定。在某一特定的出口交易中,一旦發現加權平均正常價值高于出口價格,就可以認定存在傾銷。傾銷幅度可以基于單筆進口交易得出。③

在上訴機構的裁決中,本案的問題被分解為三個小問題,首先,《反傾銷協定》第9.3條所說的“傾銷”和“傾銷幅度”,是與進口商有關的概念還是與出口商有關的概念。其次,在《反傾銷協定》第9.3條項下,是否可以基于單筆交易認定存在傾銷。最后,在進行《反傾銷協定》第9.3條所規定的反傾銷稅評估程序時,是否允許在任何出口交易中忽視出口價格高于正常價值的部分。③

上訴機構首先分析了“傾銷”和“傾銷幅度”是與進口商有關的概念還是與出口商有關的概念。上訴機構認為,從GATT第6條以及《反傾銷協定》第2.1條的措辭看,傾銷是指將本國產品低于國內市場的出口價格銷往另一國市場。

其次,上訴機構對在《反傾銷協定》第9.3條項下是否可以基于單筆交易認定存在傾銷進行了闡述。在分析這點時,上訴機構回顧了其以前的裁決,認為傾銷源于出口商的定價行為,而要認定這種定價行為是否存在傾銷,就必須考察該出口商在一段時間內對其所有交易的定價行為。上訴機構說道:“與專家組的觀點相反,GATT1994第6.1條所說的‘以低于國內市場的價格將本國產品銷往另一國市場暗示:認定某一出口商是否傾銷,不能在單筆出口交易的層面上進行認定,而應在該出口商在整個調查期間的所有出口加以的層面上進行認定。”③

第三,上訴機構討論了在進行《反傾銷協定》第9.3條所規定的反傾銷稅評估程序時,是否允許在任何出口交易中忽略出口價格高于正常價值的部分,也即是否允許在反傾銷稅評估程序中采用歸零法。③ 在回顧了關于“傾銷幅度”概念的討論之后,上訴機構解釋道:“在《反傾銷協定》第9.3條和GATT第6.2條項下,為某一出口商或外國生產商確定的傾銷幅度是對存在傾銷的進口產品征收反傾銷稅的最高幅度(ceiling)。在任何出口交易中忽略出口價格高于正常價值的部分,即不能在GATT1994中找到依據,也無法在《反傾銷協定》第2條和第9.3條中找到依據。”③ 這也就是說,盡管第9.3條設定了關于反傾銷稅數額的要求,但該條并未規定評估反傾銷稅的具體方法。對《反傾銷協議》第9.3條的和GATT 1994第6.2條的解讀并不意味著最終反傾銷稅責任可以在單筆交易或進口商的基礎上進行評估,也不意味著調查當局不得使用具體的反傾銷稅評估方法。

最終,上訴機構作推翻了專家小組報告第7.143、7.145和8.1(c)段的認定,認為在周期復審中適用歸零法本身即違反了GATT1994第6.2條以及《反傾銷協定》第9.3條;美國在五次在周期復審中適用歸零法同樣違反了GATT1994第6.2條以及《反傾銷協定》第9.3條。③

從上述對GATT/WTO爭端解決機構對歸零案處理的態度看,雖然GATT專家組對于歸零問題態度曖昧,但在已出臺的有關歸零問題的WTO上訴機構報告中,歸零法都已被認定為不符合WTO規則的規定。盡管考慮到目前WTO成員在歸零問題上的不同觀點,以及WTO關于反傾銷規則改革談判尚處于初級階段,有關歸零法的重大立法突破還為使尚早,④然而歸零法本質上的違法性卻是不容質疑的。歸零法的原罪就在于將受調查產品之整體分割為不同的產品類型或者不同的調查期,而在對分割后的產品類型或調查期分別計算傾銷幅度后,又在累加匯總階段忽略了傾銷幅度為負的交易。這使得出口交易的正常價值和出口價格無法進行公平地對稱比較,進而導致傾銷幅度被人為地擴大,最終損害了出口商和外國生產者的利益。