中國世界遺產地投融資狀況芻議

安定明

摘要:世界遺產是人類歷史發展的活化石,是大自然賜給我們的瑰寶。然而人類在開發利用世界遺產的過程中,卻面臨著非常嚴重的融資困境。就當前中國世界遺產地在投融資中存在的問題進行了剖析,并結合國外在世界遺產投融資中的成功經驗,提出了自己的看法。

關鍵詞:中國;世界遺產地;投融資

中圖分類號:F830.9文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0060-02

世界遺產是大自然的造化,是人類歷史發展的真實寫照,是大自然與古人類留給我們的的寶貴財富。因此,保護世界遺產是歷史賦予我們的神圣使命,是實現人類文明進程和可持續發展的必然要求,是造福全人類的千秋偉業。中國在1985年正式加入世界遺產組織以后,就積極地投身于世界遺產的申報工作。截至2009年6月,中國已經擁有世界遺產38項,其中世界文化遺產25項、世界自然遺產7項、文化景觀2項、世界自然與文化雙重遺產4項。現在,世界遺產,正以其獨特的魅力,吸引著各方游客蜂擁而至,成為遺產地經濟發展的助推劑。然而世界遺產作為遺產地旅游業發展的重要依托,在為當地經濟注入活力的同時,卻面臨著非常嚴峻的融資困境,嚴重地制約著其自身發展。

在中國,世界遺產的管理經費主要由中央和地方財政撥款預付。20世紀80年代以來,建設部每年用于國家風景名勝區的管理經費是1 000萬元,平均每個景區8.4萬元,而作為世界遺產的國家級風景名勝區僅有18處。一些比較大的風景區,如黃山、廬山等僅職工工資一項每年就需要支付1 000萬元以上[1]。由于中國許多世界遺產都處于經濟欠發達地區,地方財政收人有限,因此景區門票收入就成為當地財政收入的主要來源。景區收入在上繳財政以后,幾乎所剩無幾。由于國內各個世界遺產地,大多運用門票收人來維持自己的日常運轉,因此造成遺產地直接用于遺產保護的經費嚴重不足,甚至有些地方竟將經費大部分挪用。例如,據資料顯示,重慶大足石刻年收人2 000多萬元,其中有900多萬元需上交地方財政;武當山年門票收人1 000多萬元,全部用于景區1 800多名職工的工資支出和扶貧工作,而用于遺產保護的經費幾乎為零[2]。

1.財政投入不足,金融支持乏力,加重了地方財政負擔。中國世界遺產地的管理經費主要來自中央和地方財政撥款,但由于中國財力有限,因此每年投入到景區的資金非常微薄。以九寨溝為例,新中國成立以來的總投入不到1億元,而保護所需的經費每年就至少需要2 000萬元[3]。另一方面,由于遺產類景區屬于社會公益事業,其投資額巨大,回報期長,因此金融部門往往對其缺乏投資興趣。遺產類景區的發展主要依靠政府財政撥款和銀行貸款,由于經費來源單一,因此加重了地方財政負擔,提高了遺產地的融資成本,使得景區很難發展壯大。

2.過分地依靠“門票”收入來維持運轉,影響了遺產地發展的后勁。嚴格來講,遺產地的收入應該由門票收入、自主經營收入以及管轄區內各類旅游企業上繳的管理費用構成。但是目前中國遺產類景區主要是依靠門票收入來維持運轉。據研究顯示,在良性運作的旅游景區中,其門票收入應該占到該景區總收入的15%以下,一般不會超過20%,而目前在中國的旅游景區收入中這個數字平均要達到30%～40%。一些知名度較高的景區,其門票收入甚至要占到其總收入的50%以上,個別景區甚至高達90%以上[4]。由于景區主要以門票收入為主,所以使得景區過分看重“門票經濟”,而忽視了景區自主經營管理水平的提高。盡管近些年來景區門票價格不斷攀升,但仍存在著巨大的資金缺口問題。

3.投融資機制僵化,融資渠道不暢通。在中國,由于絕大多數世界遺產地還是沿用計劃經濟時期的管理模式,因此管理機制僵化,市場化程度很低。由于遺產地分別隸屬于不同的管理部門,而各部門往往只從各自的利益角度來考慮對遺產的開發利用問題。建設、文物、林業和國土資源等部門往往從遺產保護的角度來考慮問題,因此對景區經營權與所有權分離、景區上市等問題持反對意見;而旅游部門則從發展旅游業的角度來考慮問題,對其持支持態度。因此,雖然景區上市對于遺產地的融資具有積極作用,但國家已于1999年3月明確做出了國家風景名勝區暫停上市的決定。與此同時,一些景區主管部門如建設、文物管理等部門還不斷明確表態反對出讓景區經營權,并頒布了有關禁止風景名勝區經營權轉讓的規定,這就使得景區通過出讓經營權來解決融資問題始終處于不確定的狀態之中[5]。

在融資方面,西方國家的一些做法對于解決中國的世界遺產投融資問題很有借鑒意義。例如在美國,國家公園作為社會公益事業,其保護經費主要來自政府的財政撥款。而在意大利,大約有65%的保護經費來自政府財政,其余的則主要通過發行彩票、接收捐贈等方式來獲得。政府只負責文物保護,而其經營管理則主要由私人企業來完成;芬蘭則主要通過發行彩票的方式來籌集資金[6];在法國,由國家直接投資經營管理的重點文物古跡不足5%,其文物古跡半數以上由私人企業經營管理;另外,在希臘、西班牙等許多國家,就連價值連城的古城堡都允許出售,包括外國人也可以購買,有的只需交納1歐元的象征性收費就可以。但是法律要求其購買者必須投入資金進行維護,并且必須有相當部分向公眾開放,從而形成保護與利用的良性循環機制[7]。

1.提高自我積累能力,改善投融資機制。眾所周知,自我積累是遺產地得以生存和發展的基礎。如果遺產地沒有一定的自我積累能力,單純依靠政府財政撥款與銀行貸款是很難得到持久發展的。因此,遺產地要想走上可持續發展之路,就必須苦練內功,通過拓寬和延伸產業鏈條,改善景區經營管理水平,來提高自我積累能力。景區要充分利用遺產的資源優勢,充分挖掘遺產地的文化內涵,大力延伸景區產業鏈條,積極開發一些旅游衍生產品。通過旅游商品的開發以及一些民俗節慶活動的開展,一方面可以豐富游客的旅游生活,另一方面也增加了景區的資金積累。

2.實行市場化運作,提高遺產地投融資能力。世界遺產作為全人類的共同財富,雖然其產權歸國家所有,但是為了實現世界遺產的可持續利用,我們必須學會借鑒國際上的先進經驗,對其實行市場化運作與企業化經營。也就是要將世界遺產的所有權與經營權逐步分離,以提高世界遺產的投融資能力。換句話說,就是要在法律允許的條件下,在保證遺產地的原真性與完整性不被破壞的前提下,只要有利于遺產地的融資,我們就應該提倡。

3.拓寬投融資渠道,構建多元化的投融資結構。在發達國家,遺產的投資主要來自政府與社會力量,而且融資的方式也是多種多樣。中國作為一個發展中國家,光靠政府的投資是遠遠不夠的。在遺產投融資問題上,我們必須充分地借鑒發達國家的先進經驗,逐步實現由政府單一投資向政府、企業、個人、社會力量等多元化的投融資結構轉變。要廣泛動員各種社會力量積極地投身于遺產保護事業。通過政府與企業的合資經營,不僅可以減輕企業的投資風險,而且在客觀上也可為政府減輕投資壓力。我們可嘗試通過經營權招投標的方式,來選擇一個實力比較雄厚的專業性機構來進行經營管理,通過專營條例或者合約的方式來強化監管,以保證遺產地的原真性與完整性不被破壞。

4.加大金融支持力度,完善投融資機制。對世界遺產地進行投資,必須得到現代金融系統的全方位支持,加大金融業對世界遺產的投資力度。隨著以信息交易為主要內容的金融業的迅速發展,遺產業的發展可以嘗試通過發行股票、債券,或者進行社會集資的方式進行直接融資,也可以通過流動資金貸款、固定資產貸款、聯營股本貸款、產權市場上的溢價轉讓和拍賣、項目貸款、國際銀團融資等方式進行間接融資,以解決資本的短缺問題。在這方面,中國的世界遺產地有著廣闊的利用空間[8]。

5.建立遺產保護基金,以遺產養遺產。基金投資是目前國際上各個發達國家從事遺產保護與開發的重要融資渠道。它可以接受各種社會投資,包括企業和個人的資助;同時也可以整合各種社會資源,包括資金、債券、不動產等,通過有效而規范的資金運作,資助公益性事業。對于為全社會提供公共產品和服務的遺產地,國家應該在加大財政投入力度、鼓勵社會資本投資開發的同時,設立世界遺產投融資基金,對世界遺產的開發保護與運營給予專項資金支持。另外,國家還可以規定,將遺產地門票收入的一部分作為遺產保護基金,并以法律的形式固定下來,以保證遺產保護能夠得到及時足額的資金支持,做到以遺產養遺產。