行政改革如何破除“部門利益化”？

廖海青

若非立法或修法在先，由專門的法律來確定新機構的“三定”方案，機構改革恐怕難以取得真正意義上的制度創新。從長遠來講，只有建立有效的法律框架以后，行政機構改革才能在一個大的框架下推進。

中央機構編制委員會日前確定，在今后行政體制和政府機構改革中，要逐步完成由部門“三定”方案形式向行政立法形式轉變。

據了解，按照中央部署，由中央編辦政策法規司、審計署科研所等單位的廳局級官員組成的調研組，近期分赴陜西西安、四川成都等地，就部門組織條例模本、《審計署組織條例》初稿征求了基層單位意見建議。《條例》規定了審計署的職能配置、機構設置和人員編制等。中央編辦及審計署的聯合調研組將形成調研報告，對第一批試點的《審計署組織條例》初稿進行修訂，上報中央編委高層。如果試點成熟，將進一步擴大立法范圍。

此舉表明，面對行政機構改革蹭蹬不前、易反易復的情勢，主事者試圖通過法制化的途徑來規范部門設置和職權劃分，以確保機構改革的權威性、嚴肅性、穩定性。

中國政法大學教授馬懷德認為，從法治國家的根本要求來看，“三定”缺乏法律權威，不是法律，不能有效保證行政體制改革的成果。在“三定”方案基礎上制定各個部門的組織通則或組織條例，勢在必行。

部門利益無序爭奪

部門職責交叉和關系不順，是多年來政府運行中存在的突出矛盾和問題，亦是歷次機構改革的重點。但改來改去，各行各業的經營者們仍然不得不面對一個撓頭的問題：應該先找誰審批，到底誰說了算?一方面，有許多事項確需多個部門分別把守各個環節，另一方面不同部門之間的監管職責實際上并不明確，有利可圖之事則多家爭相監督，有責無利或責大于利則極盡推諉扯皮之能事。所造成的后果，正如全國人大常委會組成人員審議食品安全法草案時所批評的：“十個大蓋帽管不好一桌飯、八個部門管不好一頭豬”!

新近發生的魔獸世界事件，即再次充分暴露出部門利益爭奪的無序化狀態。在新聞出版總署與文化部兩部門的“三定”方案中，前者有網絡游戲的網上出版前置審批權，而后者則把持網絡游戲管理、產業規劃、市場監管等權力。盡管有所區別，但一旦牽涉現實利益，則各執一詞，互不買賬。

“我們的政府機關和工作人員始終把行政許可看作是一項重要的行政權力，于是實踐中不斷出現搶奪許可發證權、收費權的立法紛爭和執法沖突，同時也產生了層層審批、處處蓋章、公文旅行、漠視相對人權利的各式官僚主義。權力政府在權力膨脹的同時不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。”中國政法大學教授馬懷德說。

中共中央黨校公共管理教研室主任王軍表示，一些部門之所以能堂而皇之把住這些利益不放棄，與當前中國的社會環境有關。由于政府在經濟發展中承擔了很大的責任，這就使得一些部門利益往往通過與某種公共利益或者國家前途命運有密切關系這樣一種形式表現出來，進而有理由延續下來。

“其中最大的問題就是，作為一種抽象行政行為的行政審批，在其借助法律法規甚至規章、命令等面目出臺之際，至今缺乏一種實際有效的制衡機制，對其合理性和合法性進行審查。”王軍說。

他表示，游離于法制框架之外的行政體制改革模式，無法構筑起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，相反引發了行政管理法律關系的混亂，在一定程度上加劇了權責不清、政事不分的趨勢。

以中央部委“三定”改革為例，按照現行模式，一般是先由該部門起草“三定”方案初稿，然后報請中央機構編制委員會下設辦事機構中央編辦和國務院法制辦進行協調協商，最后經國務院批準，形成一份該部門的《主要職責內設機構和人員編制規定》。有學者指出，按照“三定”方案確定的部門職能，呈現的是片狀布局，各部門在現有的行政管理領域中，各占一塊地盤，由部門自己決定管什么、不管什么。如此雖然能夠取得近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅勝和權威性。若非立法或修法在先，由專門的法律來確定新機構的“三定”方案，機構改革恐怕難以取得真正意義上的制度創新。

比如，裁減國務院議事與協調機構是最近一次“三定”的目標，但是，由于國務院議事與協調機構在法律地位上的模糊性，“三定”的權威性受到挑戰。這就需要在條件成熟的情況下修改《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》，使國務院議事協調機構的設置法定化。

國務院行政復議司副司長方軍指出，法律授予行政機關的權力必須詳細具體，在此基礎上，明確凡是法律法規未賦予行政機關的權力，行政機關都不得行使，凡是法律法規未禁止老百姓從事的事項，老百姓都享有相應的權利。對以前法律法規規定的行政管理部門行使的職責，要按照社會主義市場經濟的要求重新審查，該歸并的予以歸并，該削減的予以削減，需要保留的也要按照《行政處罰法》規定的相對集中行政處罰權制度，同一領域和同一事項，原則上只確定一個主管部門，做到職權配置合理化。

以超前立法推進改革

另外，應摒棄以改革需要為名主張“突破”法律法規的法律虛無主義觀念和做法，禁止行政管理部門超越法律法規規定自己給自己授權的行為。

行政改革中的立法滯后和“一刀切”的做法，其結果導致立法機構和行政司法監督機構的權力長期薄弱，而行政機構則大權獨攬，尾大不掉。針對此，有學者提出在過去的“行政主導型改革”之外，強化“人民代表大會主導型改革”。

中國社科院工業經濟研究所研究員余暉建議由人大常委會產生一個專門的行政改革調查委員會，由它對現存行政審批事項進行徹底的梳理和提出清除的建議，并對現存政府機構職能配置的不合理狀態進行研究，同時提出下一輪行政機構改革的建議。這個專門機構同時承當行政相對人對各種行政審批提出的審查要求，并有權采取聽證的形式，對行政機構設定和保留行政審批項目聽取行政機構和行政相對人的答辯。除了吸收專家學者，該委員會還應該吸收有關行政相對人(企業家、行業組織、社會群體和自然人)的代表參與行政管理體制改革，以解決官員、學者和行政相對人之間的信息不對稱。除此之外，還應建立網站和信息公開及信訪制度，使社會各界能夠及時了解改革的進程，并積極地對不合理的行政審批和違反合理原則的現有法律提出申訴和質疑。

廣州市白云區政協委員、信孚教育集團董事長信力建表示，長期以來，由于代表人民行使國家權力的人大及其常委會較少介入，行政機關自身成為行政機構改革的主導者和實踐者。這種改革的思路往往產生于某些行政領導者的一念之中或者產生于行政領導群體的合意之中，在“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”日益突出和嚴重的情況下，行政主導的改革容易疏離于社會大眾的意愿之外，極易脫離法律的框架，結果背離依法行政的改革方向而導致行政權力的新一輪擴張。行政管理體制改革不能由行政權力自己來主導，更不能由少數強勢行政部門及其官員壟斷。如果沒有社會公眾的廣泛參與，并通過代表人民行使國家權力的人大及其常委會發揮主導作用，行政管理體制改革就不可能保持正確的方向。

而國家行政學院教授汪玉凱表示，從國外的改革經驗來看，每一次的機構改革，都必然伴隨著一系列法律法規的修改與規范。在大部制改革的背景下，新老機構之間有大量的職能需要調整，其中亦涉及大量需要調整或廢立的行政審批項目。無論是行政審批改革還是行政機構改革，都繞不開法律的調整和廢立。

“從長遠來講，只有建立有效的法律框架以后，行政機構改革才能在一個大的框架下推進。”汪玉凱說。

有學者指出，當前中國社會結構發生著巨大的變遷，其中必然涉及對既有利益關系的調整。如果單純依靠一些調整性、過渡性政策和臨時性變通辦法推進改革，既與建立新體制的目標要求不相適應，又由于改革措施缺乏權威性，很難落實。

在此背景之下，法律作為社會利益關系的調節器，其解決改革中的深層次矛盾和問題的功效更是凸現出來。以立法引導和推動改革發展決策的實施，將改革的“破”與立法的“立”有機結合起來，無疑有助于克服和避免新舊體制交替過程中混亂無序狀態的出現。

立法與整個社會的進退關系極大。在某種程度上，今日行政機構改革之步履蹣跚，是由于長期“滯后立法”造成立法空檔和斷層的結果。這亦表明，立法如果缺乏前瞻性，一看見矛盾就繞著走，則必然造成混亂和損失。超前立法則可以使人們改變舊的行為模式，建立新的行為模式，在一定范圍內把落后推向先進，把野蠻推向文明，引導社會向前發展。

值得強調的是，這些立法改革都必須以擴大參與和博弈為前提，通過公眾參與、立法審查、審議機關審議以及其他程序進行多方博弈，唯其如此，方能最大限度地反映不同利益階層的利益和意志。否則又將淪為既得利益集團自導自演的假改革。