從黃瑤案檢視地方政協干部制度

尹鴻偉

各級政協領導的人選不應該限于黨委、政府到點換屆的領導，甚至是從政治競爭失敗的領導中產生，而應該把政協干部的培養與黨委、政府及人大等組織、機構放在同一個框架下考慮。

地處貴陽市中心新建成的貴州省政協大樓最近令路人側目，因為原在24樓上班的政協主席黃瑤已被有關部門帶走調查。此前，他僅在新辦公室里工作了一個多月。

2009年11月初，中組部公開證實，因黃瑤在黔西南布依族苗族自治州任職期間，對一個中央扶貧項目的違規操作及涉嫌收受下屬官員財物，生活腐化、包養情婦等嚴重違紀情況，中央決定免去其貴州省政協主席職務。

黃瑤是貴州省10多年來被拉下馬的最有權力的高官之一，他1978年2月就加入了中國共產黨，是為數不多的少數民族——布依族干部。曾經先后擔任貴州省黔西南州州委書記、貴州省委宣傳部長和貴州省委副書記等重要職位的他，和其他許多到點換屆的高官一樣，最后的政治生涯是坐在了政協主席的位置上。

顯然，黃瑤被拉下馬不僅僅意味著中央要繼續深入地打擊腐敗問題，其中引人注目的還在于其政協主席的身份。事實上，有關地方政協主席不斷落馬的消息已經目不暇接：全稱為“中國人民政治協商會議”的主席職位似乎也不乏貪官，盡管眾所周知其并不擁有現實中的實際權力。

本來，政協的主要職能是政治協商、民主監督和參政議政，其是各黨派團體、各族各界人士在中國政治體制中參與國是、發揮作用的重要內容和基本形式。相較之下，政協主席不斷落馬現象就顯得格外刺眼。

落馬主席前赴后繼

在中國社會各方面出現轉型的過程中，黨政官員們依然掌握著大量權力，這使得他們的面前不乏貪腐的機會。作為中國國家權力的重要組成部分，“五套班子”之一的政協機構，似乎也很難“出污泥而不染”。

僅舉例省部級政協主席：2005年12月，黑龍江省政協原主席韓桂芝以受賄罪被判處死刑，緩期兩年執行；2007年6月，天津市政協原主席宋平順開槍自殺，中紀委同期宣布開除其黨籍，并稱其道德敗壞，濫用手中權力，為情婦謀取巨額不正當利益；2009年4月，中紀委、中組部證實，廣東省政協原主席陳紹基涉嫌嚴重違紀，已決定免去其領導職務，正接受組織調查。

如果再談到省級政協副主席及省級以下政協主席的情況，更是不勝枚舉：2007年1月，安徽省政協原副主席王昭耀因受賄罪、巨額財產來源不明罪被判死緩；2008年6月，陜西省政協原副主席龐家鈺因受賄罪、玩忽職守罪被判處有期徒刑12年；2008年9月28日，中紀委通過媒體正式發布消息：河南省政協副主席孫善武已被開除黨籍、公職。

究竟是政協這個部門出了問題，還是這些官員的問題的暴露發生在任職政協期間?答案一目了然。

“各種各樣的政協主席落馬，基本與其政協的職位無關，即所披露的各種違紀、貪腐行為幾乎都在此前的職位期間所犯。”長期從事公共行政及制度研究的四川大學教授趙建偉說，“不僅僅是政協系統存在這樣的情況，各級人大部門的一些領導落馬情況也大同小異。”

事實上，韓桂芝大肆賣官的腐敗舉動就發生在其任黑龍江省委組織部長、省委副書記位置上；黃瑤的腐敗也是在其任黔西南州委書記期間；王昭耀的腐敗則是在其擔任安徽省阜陽地委書記、副省長、省委副書記期間；龐家鈺的腐敗是在其擔任陜西省寶雞市市長、市委書記的位置上；孫善武也在任河南省委常委兼洛陽市委書記期間出的問題。

趙建偉表示，盡管有關部門的通報和媒體的報道總是習慣把“政協主席、副主席”的頭銜掛在這些貪腐官員身上，但是必須說清楚他們的行為幾乎都是發生在就任政協領導之前，就任之后發生的為數很少。

眾所周知，對比黨政機關的各種部、委、辦、局的權力部門，政協機關的確是個不折不扣的清水衙門。現實中，一名領導干部到了政協，大體上便意味著官場仕途的終結，也由于這個原因，一般年輕有為的人也不會被安排到政協去，或者其自身也不愿意去，更多的情況是一些年紀偏大，差不多快退休的人才愿意去政協機關“養老”。

之所以政協主席們之前在其它領導崗位上不容易出問題，一種情況是因為其手中有權力能夠擺平各種舉報與調查，甚至還不斷升遷掌握著更大的權力；而到了政協后，實際權力的喪失往往招致有關部門的隨意調查、處理而無力抵抗。

趙建偉認為，一些黨政領導在任主要領導時，所行之事眾目睽睽，轉到政協任職后，人們的關注度自然會大降，反而對其起到一種很好的“保護”。或者有些即將出問題的官員往往是“被逼”到政協部門去任職，“換一種身份落馬”似乎已經成為眾所周知的一種官場慣例。

落馬政協主席如此前赴后繼，顯然需要讓全社會更加敏銳地承擔起關注政協主席職位為何屢屢出貪官的責任，并且需要政策的制定者、執行者和社會各界共同發揮作用。

另類信號

目前，全國政協已經發展成為涵蓋8個民主黨派和無黨派人士、各主要人民團體、56個民族、5大宗教、34個界別以及2000多名政協委員的政治組織。同時全國、省、市、縣四級政協組織有3161個，各級政協委員有60余萬人。

自覺服從中國共產黨的領導，在思想上與黨委保持高度一致的政協組織在黨和國家政治生活中的地位越來越重要，作用越來越突出。僅以辦公條件而言，近年來各地政協機關都紛紛建蓋了嶄新的政協大樓，許多都不亞于同級的黨委政府和人大。

盡管政協主席沒有實際上的權力，但是能夠最終獲得這個職位的卻都是前任黨委、政府的主要干部，而且多數為分管過組織工作的副書記或常委，以保證政協組織“在思想上同黨委保持同心”、“在目標上同黨委保持同向”和“在行動上同黨委保持同步”的工作方針得以落實。

趙建偉說：“目前政協系統并沒有自己的領導培養機制和內部上升通道，而必須由黨委領導下的組織、統戰部門來決定和安排，政協機關的主要領導人選必須從黨組織內部產生。按照平級或者升級的習慣思路，能坐到政協領導位置上的官員，之前的級別肯定不會低。”

例如韓桂芝擔任過黑龍江省委組織部長、省委副書記等職務；陳紹基擔任過廣東省政法委書記、省委副書記等職務；宋平順擔任過天津市政法委書記、市委副書記等職務；黃瑤擔任過貴州省委宣傳部長、省委副書記等職務。

即便是安徽省政協原副主席王昭耀，之前也擔任過安徽省副省長、省委副書記；河南省政協原副主席孫善武，之前也擔任過洛陽市委書記；陜西省政協原副主席龐家鈺也擔任過寶雞市市長、市委書記、市人大常委會主任；深圳市政協原副主席劉濤也擔任過深圳市委組織部長、市委副書記……都曾經是掌握一方或一領域核心權力之人。

現行的體制下，一個重要的特點是，曾經擔任過黨政高級干部的官員們很少有直接

從任上退休的，最后的工作經歷多是被安排到政協、人大過渡。許多地方已經習慣把部門里一些無法大用，不能放到黨委政府重要崗位任職，同時資格較老、任職年限較長的領導干部，照顧性地提任到政協、人大領導崗位工作；或者讓一些在黨委政府班子里任職時間較長，從年齡上看已沒有繼續上升空間的干部，轉崗到政協、人大繼續擔任實職。

縱觀后來落馬的政協主席、副主席，之前都是各地赫赫有名的黨政官員，可謂權傾一隅，這些官員在任期間一旦實施了貪腐行為，自然終生無法擺脫組織和法律的追查，更為將來政協機關因此背黑鍋埋下伏筆。

例如湖南省常德市原政協主席彭晉鏞，其當選政協主席才幾天，辦公室都還沒有安排好就案發，其貪腐行為與政協并沒有什么關系，而是此前他擔任常德市紀委書記、市委副書記期間發生的。于是有人公開戲言：“生下來就讓他當政協主席，干到退休也腐敗不了。”

“從絕大多數涉案的政協領導的情況看，往往判決書或者有關部門的通報里都會有著類似的話語：身為領導干部，利用職權之便，收受賄賂，為他人謀取不正當利益。”趙建偉說，“由于現實制度的安排，一名政協主席即便真的‘濫用手中的權力，也很難‘為他人謀取不正當利益。”

他表示，“本來，擔任過高級干部的人無論政治意識、工作水平等各方面都不差，可以幫助政協部門提高知名度和影響力，在凝聚人心、化解矛盾，促進政令暢通，維護社會穩定等多方面都能夠有貢獻，使其政治協商、民主監督和參政議政的工作效果更好，但是現實中許多情況事與愿違。”

不過，盡管政協的領導都是來自于原來的黨政和部門主要干部，但是并不意味著他們能夠繼續擁有權力，或者能夠解決一些具體的問題。

比如，在2009年3月的全國“兩會”期間，眾多全國政協委員痛批高校行政化趨勢日益明顯，一致要求“取消大學行政級別，民主遴選大學校長”，但是除了引得輿論嘩然，媒體關注，事后什么也沒有改變。

政協干部制度應該修改

“在中國的干部安排上已經形成一種不太正常的情況，由于同級政協領導的級別與黨委、政府和人大領導一樣，所以一些領導往往會把到政協當作‘最差的選擇。”四川大學教授趙建偉說，“各地方一直有著把不能繼續留任，不能提拔到黨委、政府、公檢法任職的人安排到政協。”

他強調，一方面是不少政協主席之前本身就藏有問題，另一方面他們很多是政治競爭或者權力博弈的失利者，這會使得他們帶著政治積怨來到政協崗位，“后一種情況的官員往往都會招來政治報復的可能，假如其本身就有問題，那么落馬就指日可待了”。

趙建偉表示，認真把好政協領導來源關已經是一個必須重視的問題，黨委、政府部門一直在強調不能讓官員“帶病升遷”的思路同樣應該貫徹到任命政協領導上，即有問題嫌疑的官員不應該被安排到政協來，而應該用其它方式協調、解決。

他還建議，今后官員是什么位置上犯事，對外公布就冠以哪個原職務，“不應該扯上之前的，也不要扯上之后的”。如果每次都對其冠名“原政協主席、副主席”，實則是對政協機關的冤枉和不負責任。

顯然，這些問題如果不能夠及時處理，把監督的關口前移，還會有更多的“問題干部”由于制度安排而進入政協，坐到主席、副主席的位置上。即使事后反腐利劍能夠劈到他們頭上，其個人屬咎由自取，但是其給政協機構帶來的負面影響卻不是輕易能夠消除的。

“目前，中國共產黨的一些制度已在改革，其組織結構和工作方式都在調整，相對應的民主黨派、政協組織的制度也應該得到調整。”趙建偉說，“現在一些地方已經出現干部的任免和調換都請政協機關參與監督，這是一種有益的嘗試，應該進行總結和推廣，讓各級政協組織能夠正常開展工作，發揮更大的作用。”

他表示，各級政協領導的人選不應該限于黨委、政府到點換屆的領導，甚至是從政治競爭失敗的領導中產生，而應該把政協干部的培養與黨委、政府及人大等組織、機構放在同一個框架下考慮。

“各種組織、機構的干部可以相互交流，一方面不但其他機構的干部可以進入政協，政協的干部也能夠正常進入其他機構任職，實現各組織機構的干部互換或交流正常化，這樣也將能夠吸引更多優秀人才進入政協部門工作，對于黨和國家機關工作的全面開展極為有利。”趙建偉說。

另外，一些地方黨政官員為了獲得經濟增長，甚至達到個人目的，也出現把政協委員、政協領導位置安排給一些社會上有錢有勢的老板、大款，甚至包括一些有廣泛人際關系的明星；同時也有一些暴發戶甚至地方黑惡組織頭目也希望獲得政策、法律上的優待，甚至影響政府的決策，紛紛想辦法戴上政協委員的帽子成為“紅頂商人”，最后這些人往往同樣東窗事發，使政協機關不斷陷入尷尬的局面。

2009年7月，繼《省委書記》《人大主任》等反映黨和國家機關工作的電視劇之后，第一部反映政協工作的大型電視連續劇《政協主席》已在青島正式開拍，該劇將反映政協在貫徹落實科學發展觀中的積極作為和對自身工作的全新認識，也是政協成立60周年的獻禮片。毫無疑問，真正的積極有為，必須以革除現有的體制弊病為前提條件。