地方政府主導型的職業教育制度創新

摘要:發展與社會主義市場經濟相適應的職業教育制度,創新職業教育發展模式,單靠中央政府發發文件是不行的,必須充分發揮地方政府制度創新的積極性。慈溪市的做法證明,地方政府主導的職業教育制度創新是行之有效的職業教育改革模式。

關鍵詞:地方政府;職業教育制度創新;多元主體

作者簡介:陳建華(1963-),男,江西科技師范學院雜志社社長,研究方向為職業教育。

中圖分類號:G710文獻標識碼:A文章編號:1001-7518(2009)34-0007-04

一、現代職業教育制度建設是發達地區縣(市)經濟社會新一輪發展的現實需要

自中國共產黨的十六大以來,中共中央提出了“全面建設小康社會”的奮斗目標(并提出了包括經濟、政治、文化、科技、社會綜合發展等具體目標),提出了“科學發展觀”的基本思想,并要求政治文明建設與物質文明建設、精神文明建設協調推進、整體實施。按照黨中央制定的現代化建設的宏偉計劃,到2020年前后,要把我國基本上建成學習之邦。到2030年前后,要瞄準發達國家的水平,在更高的水平上全面建成和諧社會、知識社會和信息社會。要想達成上述目標,就必須建立與之相配套的職業教育體系,并以漸進的方式完成對現行職業教育制度的改造,形成與市場經濟體制、知識經濟、信息時代、全球一體化時代基本相適應的現代職業教育制度。那么如何建設現代職業教育制度是一個非常重要的問題,我們認為,現代職業教育制度并不是只有在國家層面才能建設,在縣(市)層面一樣可以建設,而且也只有充分發揮地方政府制度創新的積極性,現代職業教育制度的建設才能取得成效,浙江省慈溪市的實踐說明了這一點,從2007年開始,慈溪市政府就開始了創新本市職業教育發展模式的實踐。

慈溪位于東海之濱,全市區域總面積1361平方公里,戶籍人口103萬。慈溪歷史悠久,人杰地靈,是一座位于滬杭甬經濟金三角中間地帶的對外開放城市,也是一座美麗的濱海城市。改革開放以來,慈溪市積極實施開放強市戰略,對外貿易合作取得了高速發展。借力于開放型經濟的巨大引領和帶動,慈溪經濟社會發展取得了巨大成就。經濟保持平穩較快增長。2008年全市實現地區生產總值(GDP)601.44億元,按可比價格計算,比上年增長8.8%。分產業看,第一產業實現增加值28.15億元,比上年增長5.1%;第二產業實現增加值373.73億元,比上年增長8.9%,其中工業實現增加值354.90億元,比上年增長9.8%;第三產業實現增加值199.56億元,比上年增長9.0%。三次產業比例由2007年的4.8∶62.0∶33.2調整為4.7∶62.1∶33.2。人均生產總值為58437元(按年平均匯率折算為8414美元)。目前,慈溪已擁有工業企業3.5萬余家,形成了家電、軸承、汽配、輕紡、服裝等特色明顯的產業群。

雖然慈溪經濟社會已經取得了非常大的成就,但是從慈溪市經濟自身發展規律來看,慈溪整體上已處于工業化中期階段,急需加大向工業化后期推進的速度。再加上慈溪正處于快速轉型期,生產方式要由粗放經營向集約經營轉變,交易方式要由不完全市場經濟向完全市場經濟轉軌,生活方式要由基本滿足型向富足幸福型轉變,城鄉發展要由二元結構向一元結構轉化。這一系列矛盾都與勞動力素質提高有關,“大力發展職業教育,培養一流的技術工人是慈溪市改善勞動力結構、打造制造業基地的迫切需要,是推進慈溪產業優化升級、轉變經濟增長方式的重要前提,也是提升城市形象和投資環境,促進效益和諧新慈溪建設的重要抓手。”①而發展職業教育一定要有現代職業教育制度作為保證。

二、地方政府主導型職業制度創新

在中國的國情中,地方政府是職業教育制度變革的主導者。職業教育發展的外部環境變了,其制度內容也要變化,那就是要建立現代職業教育制度。按理說,有現代職業教育制度,就一定有傳統職業教育制度與之相對應,其實職業教育制度沒有“現代”與“傳統”之別,職業教育制度的建立本來就是在現代社會工業化以后的產物,傳統的農業社會里面沒有專門的職業教育制度。所謂構建現代職業教育制度中的“現代”不是歷史學中對人類社會演化進程劃分為古代、近代、現代、當代中的“現代”,也不是現代化理論中的與落后的“傳統社會”相對應的先進的“現代社會”中的現代,這兩個“現代”有價值觀的判斷在里面,也即現代有文明的、先進的意思。本文的“現代”不是一個價值觀判斷的詞語,只是一個時間表述中方便的稱謂,而且它只適用于中國這樣一個轉型國家,在西方國家的文獻中沒有現代職業教育的提法,實際上西方國家的職業教育制度自誕生之日起就是現代職業教育制度。確切地說現代職業教育制度中的“現代”是指中國改革開放(20世紀80年代)以來特別是建立市場經濟體制這樣一個并不算長、但需要持續很長時間的時期。行文至此,我們可以認為現代職業教育制度是指與社會主義市場經濟體制相適應的用來調節、約束職業教育主體行為的一系列規則的總和,它主要是和計劃經濟體制背景中的職業教育制度是相對的。因為計劃經濟體制和市場經濟體制是兩種不同的資源(勞動力、財、物等)配置機制,不同的機制(體制)要求職業教育主體有不同的行為方式,會有不同的關系模式,也就需要不同的規則規范?，F代職業教育制度是現代職業教育系統的基本框架和運行原則的組合,決定了教育資源配置方式的基本內涵與配置效率。

職教資源配置方式是指形成教育資源配置狀態的途徑和手段。從經濟制度和教育制度變遷的過程看,什么樣的產權制度就決定了什么樣的資源配置方式。在傳統的國有產權制度下,計劃型資源配置的主體是政府,配置的原動力是政府計劃產生的供給驅動,配置的決策方式是政府集中決策。現代職教的產權結構是多元的,主體是多元而自主的,與職教有關的資源配置的主體是市場,配置的原動力來自于市場的需求拉動,配置的決策方式是分散式的。根據市場需求來配置職業教育資源是社會主義市場經濟體制給職業教育發展帶來的新的價值動力。建立現代職業教育制度的核心就是讓市場機制成為主導的教育資源配置方式。隨著職業教育產權屬性的界定和澄清,由政府、私人、企業及其它經濟成份為主體提供的職業教育必然導致辦學形式的靈活化、內容的多樣化。因而整個職業教育系統不可能用統一的計劃去安排生產和分配,必然要通過市場來配置職教資源。

在社會主義市場經濟體制下,職業教育的運行機制必然受到社會主義市場經濟規律的制約。與職業教育有關的市場主要有四種類型:一是職業學校畢業生的就業市場;二是職業學校的招生市場;三是職業學校內部勞務市場;四是職業學校辦學需要的資金、設施等生產要素市場。所謂市場機制,是指市場主體在市場上進行相互聯系和相互作用的經濟活動所形成的價格、競爭、供求等方面聯系和制約的方式。市場機制包括一系列機制。其中,價格機制、競爭機制和供求機制是最基本的機制。價格機制是市場機制的核心機制。市場的導向作用主要通過價格機制來實現,而價格機制又是通過價格與供求之間相互依賴、相互制約的聯系而發揮作用的。價格機制在職教市場運行中的功能是多方面的。首先,對于職業教育機構來說,價格是競爭的工具,職業教育機構的低廉價格在職教服務和職教產品銷售上可以爭取更大的市場,從而帶動職教產品成本的降低和教育勞動消耗的節約。其次,價格機制是各級各類職業教育機構調整辦學規模、專業結構和層次結構的信號。在市場狀態下,價格能充分反映人才的培養成本和人才的供求變化。如果某一類人才缺乏,市場價格就會上升,職教機構對這類人才的培養就會增加;如果產業結構和技術結構發生變化造成某一類人才過剩,其市場價格必然下降,這一信號會使這類人才的培養減少。再次,對職教服務和職教產品的消費者來說,價格機制是改變需求方向和需求規模的信號。個人購買職教服務的行為取決于勞動力市場上的人力價格,價格水平的上升和下降,影響消費者的購買意向,從而調節消費者的需求規模和需求結構。最后,對政府來說,價格機制以價格總水平的變動來反饋宏觀調控信息,從而調節職業學校的教育教學活動(是調整專業還是改革課程)。競爭機制是市場機制發揮作用的條件。競爭是市場內在矛盾運動的結果,只要有市場就必然有競爭。通過有序的競爭,可以合理配置教育資源,實現優勝劣汰。比如職業學校之間的競爭可以提高辦學效率,導致教育資源流向效益高的教育機構,降低單位生產成本,實現投入產出最優化。市場經濟條件下,職業教育的競爭就是畢業生的就業競爭,在雙向選擇的勞動力市場上,勞動者知識能力水平的高低決定其競爭能力的大小,也決定了其收入高低和就業機會的多少。而勞動者知識能力水平的高低與其所在職業學校的辦學質量有關。供求機制是職教市場運行的保證機制,職教供給包括兩方面:一方面是指各級各類職教機構提供給學生受教育的機會;另一方面是指職教機構為社會培養并提供的各種技能型人才的數量。職教需求是指需求主體在市場上對職教服務和職教產品有支付能力的購買力。供求機制和價格機制有著十分密切的關系。在職教產品市場上,如果某一類型產品的供給超過了當時的社會需求,生產這種產品的社會勞動時間的一部分就不為消費者所承認。因此,這些產品就會出現價格下跌或滯銷。如果某個專業的畢業生供給不能滿足社會需求,結果就相反。

現代職業教育制度的建立一是靠制度移植,也就是把別的地方的或者別的行業的制度拿過來,為我所用。除此以外還可以通過制度創新來完成,參與職業教育制度創新的主體一般有政府、企業、職業學校、行業協會、家長等。一般來說它們要承擔兩種角色,即第一行動團體和第二行動團體。前者制定行動方案,并說服第二行動團體與之合作,職業教育制度創新帶來的好處在這兩類組織中分配。在自下而上的改革中,第一行動團體是有關的利益集團,比如地方政府、職業學校、企業等,第二行動團體是作為立法者和執法者的政府。在自上而下的職業教育制度變遷過程中,第一行動團體是地方政府,第二行動團體是其他組織,如職業學校、企業,也可能直接就是民眾?？傊?在職業教育制度創新過程中,最后都離不開政府的作用。

一個地區選擇什么樣的職業教育制度受制于有著特定偏好和利益的職業教育制度創新主體之間的力量對比關系。在中國的政治體制下面,政府擁有絕對的政治力量對比優勢,而且還擁有很大的資源配置權力,能通過行政、經濟和法律的手段在不同程度上約束其它社會行為主體的行為。因而,地方的職業教育制度供給在很大程度上決定于地方政府的偏好及其效用最大化。通過對慈溪市職業教育改革的觀察我們發現,地方的職業教育制度建設有明顯的政府主導特征,主要表現在:(1)由政府設置職業教育制度變遷的基本路向和準則,比如慈溪市政府和同濟大學簽訂職業教育合作框架協議,由同濟大學對慈溪市職業教育進行模式再造;(2)政府以職業教育制度供給者的身份,通過法規、政策手段實施職業教育制度供給;(3)政府有選擇地放松職業教育制度準入條件(放權),促進企業、學校等微觀主體進行職業教育制度創新活動,并提高其規范化水平。

政府主導型職業教育制度創新有許多優點,比如政府對職業教育制度變遷路線的確定,可以使職業教育制度的演進在一個相對穩定的環境下進行,避免出現大的波動;解決職業教育制度短缺,快速提供變遷過程中所需要的職業教育制度安排;降低職業教育制度安排的成本。但它也有不足之處,比如在政府主導模式下,宏觀職業教育制度創新的主體——行政機關不容易調動其他主體創新的積極性。

雖然不能說現代職業教育制度就完全包括上述幾個方面的內容,但大致道理是一樣的,只是各地在實踐的過程中有所取舍。

三、地方政府主導型職業教育制度建設應注意的問題

盡管存在政府主導型職業教育制度創新的不足,但基于中國的實際,在職業教育制度創新過程中,還是要發揮地方政府的作用,“政府不是萬能的,但沒有政府又是萬萬不能的”。既然制度創新離不開政府,解決這一問題的有效途徑,就要恰當地定位政府在職業教育制度創新中的作用,構建多元主體參與的職業教育制度創新結構并注意職業教育制度規劃和方式的選擇。

(一)構建多元主體的職業教育制度創新結構

在政府主導的職業教育制度創新過程中,創新主體是單一的,其它創新主體只是被動地接受政府創新活動的結果,未能形成與政府之間良性互動的多層次創新結構,不利于發揮職業教育對社會和諧的促進作用。因此,為適應社會發展需要,必須建立多元主體的職業教育制度創新結構:一方面,宏觀職業教育制度創新主體除政府外,還包括立法機構和司法機構。這些主體之間應明確立法職權,各司其職,有助于互相制約、互相作用的多層次法律系統的形成;另一方面,宏觀職業教育制度和微觀職業教育制度的創新主體之間形成協調與合作機制,保障職業教育制度創新的合理速度。在這一結構中,政府只是創新主體之一,受其它國家機構的制約。政府的作用在社會改革的初期最為重要,是啟動職業教育制度創新的重要建議者、決策者與立法者。因此適當擴大政府的職權使其易于突破既定職業教育制度的束縛,加速新職業教育制度的出臺。但隨著制度變革的進行,政府在職業教育制度創新過程中受其它創新主體及其創新職業教育制度制約,作用也發生變化,從而應該與其它創新主體配合,完成創新過程,達到制度創新的目標。

(二)正式職業教育制度創新與非正式職業教育制度創新并重

地方政府職業教育制度創新不只是針對正式職業教育制度而言,正式職業教育制度只有在與非正式職業教育制度相容的情況下才能發揮作用。正式職業教育制度的完善受非正式職業教育制度的制約,當正式職業教育制度與非正式職業教育制度之間存在矛盾沖突或不相容時,正式職業教育制度難以實施,很多正式職業教育制度“移植”失敗就是這個原因。政府職業教育制度創新如果獲得了非正式職業教育制度的支持,可以大大減少其創新成本和實施成本,也可以很容易地獲得其自身的權威性和新職業教育制度的合法性。

(三)主體職業教育制度創新與配套職業教育制度創新相結合

職業教育制度創新不是孤立的,一項職業教育制度安排的效率不是獨立于其他職業教育制度安排之外運作的結果,而是職業教育制度結構整合的結果,比如企業用工職業資格證書制度、企業員工培訓制度。每項職業教育制度安排都必定聯結著其他職業教育制度安排,共同融合在職業教育制度結構之中,其效率還取決于其他職業教育制度安排實現它們的完善程度。在地方政府的職業教育制度創新中,必須集中精力抓住核心職業教育制度創新這個關鍵,當核心職業教育制度確定后,職業教育制度創新的側重點應是配套職業教育制度。

(四)自創式職業教育制度創新與借鑒式職業教育制度創新兼顧

我們說地方政府職業教育制度變遷是地方政府主導型的職業教育制度創新,這并不是說中國不存在一定的由微觀主體自愿的合作性職業教育制度安排,也即自創式職業教育制度創新,比如縣級市與大學合作進行職業教育模式改革就是一個創新,又比如慈溪職業高級中學把車間引進學校的做法也是一個創新。自創式職業教育制度創新是依賴自我設計、自我建構的職業教育制度安排。這種制度創新沒有現成的職業教育制度創設經驗和績效可供參考,職業教育制度創新在很大程度上是依據理論的預期分析。自創式職業教育制度創新的初始成本較高,預期可信度較低,具有較大的風險性,在進行這類職業教育制度創新需要統籌規劃、慎重行事。借鑒式職業教育制度創新是借鑒他方已經創設的具有一定效率的職業教育制度的職業教育制度變遷。當其他地方職業教育制度運作產生強大的示范效應,具有較高的可信度和說服力時,借鑒式職業教育制度創新就會出現。這種職業教育制度創新的初始成本較低、風險性小,可以在比較大的職業教育制度空間里進行理性的選擇。

注釋:

{1}慈溪市委書記洪嘉祥語,摘自《慈溪職教課改通訊》2007年6月26日.

責任編輯 陳建華