新中國建立初期城市土地使用制度的演變與評價

付 春

摘要: 新中國建立初期的傳統城市土地使用制度的形成,是由當時復雜的社會歷史、經濟環境、經濟體制、理論認識等背景所決定的,并曾對我國的社會發展、經濟增長和城市發展發生過巨大的推進作用,與此同時,其消極影響也已經初步顯露。只有對其作出全面分析和準確評價,才能促進今日中國城市土地使用制度改革的順利進行。

關鍵詞: 城市土地使用制度;新中國建立初期;原因;評價

中圖分類號:D92 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0172—02

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,城市化進程的快速發展,中國城市土地使用制度改革不斷向縱深發展。改革開放以來,人們一致批判傳統城市土地使用制度的弊端,然而,這種土地使用制度并非新中國一成立就開始實行,那么我們就有必要回顧這種土地使用制度在新中國建立初期為什么形成,并對其利與弊作出全面分析和準確評價,才能為我們今天城市土地使用制度改革提供更好的歷史借鑒。

一、新中國建立初期傳統城市土地使用制度形成的原因

新中國建立初期傳統城市土地使用制度的建立,其原因并不是簡單地因襲蘇聯的模式,也不是當時中國領導人主觀愿望,應該說,也象中國解放初期選擇計劃經濟體制一樣,是一種歷史的選擇,這種歷史的選擇是由當時復雜的社會歷史、經濟環境、經濟體制、理論認識等背景所決定的。

第一,制定這種制度的依據,是隨著土地私有制的消滅、地租將不復存在的推斷的理論模式。在土地公有制的條件下,土地應無償使用,這個觀點淵于空想社會主義,后來斯大林否認社會主義絕對地租范疇,為前蘇聯長期實行土地無償使用制度打下了理論基礎,馬克思和恩格斯在19世紀60年代以前也曾認為,在土地公有制的條件下不存在絕對地租。

由于對馬克思主義的理論誤解和蘇聯模式的影響,建國初期,在土地問題上我們的理論認識出現了偏差,誤認為社會主義社會消滅了土地私有制,地租就隨之消失了,因為地租只是資本主義經濟的范疇,城市土地的商品屬性也隨土地國有制的建立而不存在了,這樣,城市土地就實行無償使用,似乎這體現了社會主義制度的優越性。

第二,土地所有制決定使用制。土地所有權的制度,決定土地使用制度。建國初期城市土地國有化,使得城市土地使用制度的環境發生了巨大變化,這時“保證土地合理使用的決定性關鍵,在于政府批準使用土地時,嚴格掌握使用原則。按照企業單位、機關、部隊、學校的實際需要與發展情況,確定其使用土地的面積。不必采用征收土地使用費或租金的辦法。同時,收取使用費或租金,并非真正增加國家收入,而是不必要的提高企業的生產成本和擴大國家預算,并將增加不少事務手續。”因此,在這種情況下,國營性質的國有土地使用者就沒有必要再向政府繳納租金或使用費了。

第三,統收統支體制和高度集中的計劃經濟體制下必然的趨勢。行政劃撥城市土地使用權是公有制基本理論的產物,是更大范圍內生產要素公有制的組成部分,是國家計劃經濟體制運行的必然選擇。建國初期是中國由市場經濟體制向計劃經濟體制轉變時期,經濟體制決定土地制度,高度集中的計劃經濟體制和統收統支的產品經濟從根本上排除了價值規律和市場機制的作用,在這種體制下,作為基本生產要素的土地當然也就不能成為商品,而必須要由國家統一調撥使用,企業使用國有土地也就不需支付任何代價,當然企業也就不能將土地作為商品推向市場流轉。而且,城市土地屬于國家所有,我國實行的是統收統支的財政體制,國民經濟實行單一的行政管理體制,在這種統收統支的產品經濟模式下,國營企業只是國家政權的附屬物,這樣,企業和土地同屬于一個所有者,所有權和使用權權實質上并沒有分離,絕對地租產生的條件已經消滅,企業與國家之間不需要發生使用者向所有者租賃土地和交納地租的關系,自然使用國有土地不必交納使用費和地租,國家的地租可以通過用地單位產出的統一歸屬來實現。從歷史的觀點看,它是國家同時具有土地所有者和大多數企業的所有者身份,并相應實行“統收統支”的收入分配制度的合乎邏輯的結果。免除國有企業納付土地資金的義務,可以大大簡化國有企業向政府解交利潤的程序,從而,可以在某種程度上提高上述“三位一體”經濟制度的運行效率。

二、新中國建立初期城市土地無償使用制度對城市發展的影響的評價

同對傳統經濟體制的歷史評價一樣,人們對傳統城市土地使用制度的評價往往只注意其弊端,而沒有恰如其分地肯定這一制度曾經和正在發揮的積極作用。現在回過頭來,對這種制度進行評價,目的是改革不合理部分,同時肯定其積極作用。只有對其利與弊作出全面分析和準確評價,才能準確理解今日我們對傳統城市土地使用制度改革的意義和目的,保證改革的順利進行。

(一)城市土地無償使用制度在新中國建立初期的積極作用

概括起來,城市土地無償使用制度在建國初期的歷史作用主要表現在如下三個方面:

第一,消滅了地主階級的土地所有制,建立了新中國的土地所有制。新中國土地公有制有利于工農聯盟的牢固和無產階級專政的加強,“三無”制度對打擊城市地產市場中的投機活動,制止土地買賣中的搶購現象,為建立健康有序的房地產市場發揮了積極作用。因此,它具有經濟、政治和社會三方面意義。

第二,保證了土地資源配置的高效率,又促進了工業建設和城市建設的高速發展。在當時的歷史條件下,一方面,土地私有制的消滅和無償使用制度,能夠排除土地私有權對經濟與社會發展的干擾,既為社會的發展掃除了障礙,又保證了工業建設和城市建設用地的需要。另一方面,建國初期,通過行政組織結構,采用行政手段以實物指標直接分配國有土地,取消地租、地價,能夠迅速、全面地將國民經濟和城市建設中最為急需的項目置于計劃控制之下,通過劃撥使用土地能得到高效率配置。

第三,降低了生產的社會成本,尤其是極大地降低了工業發展和城市擴展中征用土地的價格,為國家節約了巨額資金,由于消滅了土地私有制,相當于地租的那部分資金可轉化為國家建設資金和勞動者個人消費資金,同時,減少了城市土地征用費,征地補償費也低于土地的市場價格,國家節約了巨額資金。

(二)城市土地無償使用制度在新中國建立初期的消極影響

由于無償使用制度忽視土地自身的規律,抹殺了土地作為生產要素的客觀存在,掩蓋了土地資源在中國嚴重稀缺的事實,在實施過程中也造成了許多弊端和消極影響。

第一,不利于城市土地的有效利用,造成浪費現象的基本原因已形成且初步顯現。從微觀上看,由于無償使用,土地使用者不必負擔取得土地的成本,加之土地與其他生產要素在經濟上的具有相互替代性,多占地、占好地,可以減少費用增加收益,造成用地單位只有多占地、占好地的積極性,而缺乏節約用地的自我約束機制。從宏觀上看,在土地無租無價的條件下,土地短缺的事實,無法具體化在國家的總量生產函數之中,也無法顯示出其對社會生產的約束。因此,三無制度安排的一個直接效應是導致城市土地利用效率的低下以及嚴重的浪費,“一五”期間,多征少用、早征遲用、征而不用的浪費現象普遍存在,據長沙、成都、武漢、北京、杭州和河北省的不完全統計,在1955年底以前,所征地浪費的占征地總數的40%以上。

第二,不利于城市規劃,阻礙了城市土地的優化配置,城市空間結構、用地結構和功能布局不合理。由于沒有地租,不準土地使用權流轉,因而極大地阻礙了城市合理規劃、土地優化配置的實現,破壞了城市的合理布局。無地價,最高租金原則無法發揮作用,許多大中城市中心繁華地段不是用于商業、服務業,而是被一些行政機關、事業單位占用,破壞了城市的合理布局,優地劣用的現象到處可見。這一制度也導致了城市用地結構不合理,生產用地比例偏高,生活用地偏低。例如,上海市20世紀50年代由于失去了地租的調節作用,外灘一帶原有34幢銀行大樓,90% 改變了用途,其中5幢改作工廠,15幢改作企事業單位,8幢供機關團體辦公,2幢改為中學校舍。

第三,財政的地稅收入銳減,不利于城市建設資金的良性循環,阻礙了城市的建設與發展。新中國建立初期的城市建設雖然也有一定的發展,但遠遠趕不上人口增加、城市擴大的需要,基本原因是城市建設資金不足,這是城市土地由有償使用向無償轉變的結果。以上海為例,1952年市財政收入的38%是從地稅收入中取得的,二至三年后,降至0.1%。

三、結語

總而言之,中國傳統城市土地使用制度在新中國建立初期的形成,具有歷史必然性,并曾發揮了巨大的歷史作用。建國初期的城市土地使用制度是今日傳統城市土地使用制度改革的諸多問題的根源所在,只有清醒冷靜、客觀公正的分析他,才能對癥下藥,并從中吸取有益的經驗教訓,創建出有中國特色的社會主義城市土地使用制度。

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