淺論涉訴信訪問題的成因與對策

李勝蘭

摘要:涉訴信訪近年來已經問題化,甚至已成為維穩的政治問題。本文試從涉訴信訪的概念、現狀入手,通過分析其成因,進而提出構建司法涉訴信訪解決機制,即法官職業化建設保障機制、三審終審機制、司法終結機制;以及司法外涉訴信訪解決機制,即司法依據完善機制、司法與行政良性互動機制、綜合治理機制、推進憲政治理機制以及加強媒體監督和社團監督。

關鍵詞:上訪;涉訴信訪;權利救濟;京控

中圖分類號:D92 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0130—02

一、涉訴信訪的概念

國務院《信訪條例》中規定,信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況,提出意見、建議和要求,依法應當由行政機關處理的活動。而涉訴信訪是最高人民法院于2004年4月在長沙召開的全國涉訴信訪工作會議上首次提出的概念,是指那些應當被人民法院受理的糾紛或是已經進入訴訟、執行程序的案件中的有利害關系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判,采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,提出申訴、申請再審或是提出其他與人民法院審理案件有關的事項,依法由人民法院處理的活動。同時也包括一些當事人向人民法院信訪的同時,向其他國家機關信訪,其他國家機關接訪后通過一定方式促使人民法院完成某種訴訟行為。

二、涉訴信訪現狀及原因分析

從最高人民法院歷年工作報告來看,如何處理信訪案件已成為各級人民法院一項繁重的工作任務。最高人民法院近年處理接待涉訴信訪的具體情況是: 2003年為12萬余件(人)次、2004年為147 665件(人)次、2005年為19 695件(人)次;地方各級人民法院近年處理接待涉訴信訪的具體情況是: 2003年為397萬件(人)次、2004年為422萬件(人)次、2005年為435萬件(人)次。經過努力, 2006年、2007年和2008年全國法院涉訴信訪的總量在下降。上述數字表明,法院在承擔沉重的案件審判工作任務的同時,錯綜復雜、洶涌而至的涉訴信訪讓法院不堪重負。對此,有些人總把法院和法官作為“批判”對象,拿法院的司法能力和法官的素質說事,把涉訴信訪居高不下的原因歸結為法官的水平和素質低,法院的辦案質量差,以及司法腐敗,違法辦案,裁判不公等。我們對持此類觀點不敢茍同。雖然法院的司法尚存缺陷,但這些都只是表象,涉訴信訪洪峰的出現有更深層次的原因。

1.轉型時期的社會矛盾集聚法院。我國現代化轉型時期的一個核心現象是單位社會向契約社會發展。由此產生兩個重要的社會后果:一是人們的關系類型從權力服從關系轉變為權利平等關系,二是糾紛的大量涌現。同時,轉型期產生的矛盾充斥了社會的各個領域,如貧富差距懸殊引發社會沖突;公共權力腐敗挫傷了民眾對國家、執政黨、法治的信心國企改革的代價承擔不均;占人口絕大多數的農民處在社會的最下層,不少人尚未分享到改革發展所應獲得的成果。

2.法院難以成為糾紛的終結者。通過處理涉訴信訪,一些對法院有實際影響的信訪機構事實上取得了走向“超級法院”通道的角色,甚至本身就扮演著超級法院的角色,成為糾紛解決機制的核心部分,極端的就成為最終的糾紛解決機構。

3.實現權利救濟的“反射刺激”提高了民眾信訪的積極性。隨著涉訴信訪處理與法院評價的關聯度日益加深,信訪量的多少成為衡量法院司法水平的重要指標,作為涉訴信訪歸責單位的法院無疑強化了對涉訴信訪的處理。這一努力大大增加了信訪的“好結果”。通過信訪途徑可以實現權利救濟的“反射刺激”激發社會的信訪熱情。

4.涉訴信訪有強大的理念、法律支持。法院的信訪制度不僅包涵著人民司法為人民服務、司法的群眾路線以及實事求是等理念,并與我們黨“立黨為公、執政為民”、“全心全意為人民服務”宗旨密切相關。更為重要的是,人民信訪是我國憲法賦予公民的一項基本權利。公民的信訪權在憲法上的權利表現為批評權、建議權、控告權、就是法院只是解決糾紛的“次級”機構的明證——法院的判決不是最終的,當事人通過信訪可以重新啟動司法程序,甚至在種種司法外權力的重壓下不得不做出與自己先前的判決不一致的判決。

5.涉訴信訪有著深厚的法律文化背景。歷史上我國都是行政與司法一體化,地方官就是當地的最高法官,這些行為實質上與現代的涉訴信訪同出一轍。同時,傳統的法律文化有著濃厚清官意識和“京控”觀念。人們一級級地上訪,直至中央,這就是所謂的“京控”,即請求中央的干預。在“京控”觀點影響下,涉訴信訪者把最后的希望都寄托于中央或最高法院,大量赴省進京的涉訴信訪給高級法院和最高法院造成了極大的壓力。

三、司法解決涉訴信訪糾紛機制構建

(一)司法涉訴信訪解決機制

1.法官職業化建設保障機制。法官職業化建設是公正司法的根本保證,也是消解涉訴信訪糾紛的根本保證。法官是審理案件的主體,而非自動售貨機和復印機,應是具有各種專門知識、技能、經驗與維系其共同認知的倫理道德與行為規則的群體。這樣的群體須通過法官遴選和法官培訓的職業化途徑以及個人修為才能形成。只有這種現代意義的法官,才能通過對案件的內心確信,處理好包括涉訴信訪糾紛在內的所有案件。

2.三審終審機制。現代交通工具通訊設施的發展,縮短了各省區市的空間和時間距離,使進入三審中的當事人到高級或最高級法院訴訟變得相對容易,因審理層級的增加所帶來的困難和負擔遠遠小于當事人為維護自己合法權益而進行的上訪申訴。為某些爭議大的案件提供第三次司法救濟機會,有利于平息當事人的激烈情緒和糾紛的權威性解決。同時,嚴格再審程序,減少當事人對法院改判的過分希冀和預期,逐步樹立終審結果具有毋庸質疑的權威。

3.司法終結機制。根據我國三大訴訟法以及國務院《信訪條例》等有關規定,涉訴信訪問題應該只能通過法律渠道加以解決。同時可以認為,建立信訪對于被確定為無理上訪的,相關責任人提供相關復查材料,報上級法院、黨委政府信訪工作機構,終結涉訴信訪程序。

(二)司法外涉訴信訪解決機制

司法本身不存在問題,由于司法以外存在明顯過錯等因素導致信訪人認為司法不公而引發涉訴信訪。因為經過了司法程序,當事人的上訪主要是針對法院的司法行為,所以法院必須找尋某種有效途徑解決這種司法外涉訴信訪。

1.司法依據完善機制。一方面是完善相關法律規范。以土地征收為例,涉訴信訪糾紛產生的兩個關鍵環節是土地補償過低和接受補償主體不清。但現實中市場價格標準未能反映在我國土地征收補償制度中,過低補償意味著對土地產權擁有者的掠奪,當然會引發矛盾沖突和信訪。另一方面,解決與立法相關的問題。有的法律政策不能代表公正和保護相關方利益。一個合理的推斷是法律政策制定缺少相關方表達意愿的利益代表。只有司法依據(立法)得到完善,不合理法律和政策所帶來的利益沖突和涉訴信訪糾紛才會減少。

2.司法與行政良性互動機制。行政執法機關和人民法院在處理敏感性、群體性等復雜案件時,如土地征收、企業改制、勞動保障、城市拆遷等案件,往往難以找尋法律效果與社會效果的平衡與契合,這種社會現實,促使司法與行政無論在行政處理、行政訴訟階段,還是在上訪申訴階段,都應注重相互配合,把握良性互動藝術之精妙,最大限度地讓法律效果無限地接近社會效果,妥善化解社會矛盾和涉訴信訪糾紛。

3.綜合治理機制。對那些司法程序窮盡的無理信訪、上訪、纏訪、鬧訪,應當納入社會綜合統籌管理,通過地方黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量形成的合力綜合治理。全國各地已有某些嘗試,如信訪聯席會議制度。這種以各部門參加、鄭重其事地召開聯席會議的方式解決某個具體糾紛,自然要比在信訪人眼里難脫干系的人民法院更加有效。

4.推進憲政治理機制。如果說,涉訴信訪糾紛的以上解決機制,是基于現行體制下的治理,那么,推進憲政發展進程,則是從根本上解決涉訴信訪的有效機制。這一機制也適用于司法涉訴信訪的解決。從現實國情出發,我國的政治體制改革應當首先在基層推行。切實落實和充實區縣級人大的法定職權,對“一府兩院”進行強有力的制約和監督。如果人大沒有盡到法定責任,選民就可以行使罷免權或者在下一輪選舉中選舉新的人大代表,即公民可以直接約束人大履行法定職責。

5.加強社會監督機制。真正落實憲法規定的公民言論自由權利,逐步放開言論自由空間,保障新聞監督的權利。改革《社團登記管理條例》,從支持和鼓勵公民成立行業協會、利益共同體開始,逐步落實憲法規定的結社自由,保障公民成立維護自身權益的團體,緩和社會矛盾。從解決涉訴信訪糾紛出發,改革目前的信訪體制,適時考慮撤銷各部門的信訪機構,把信訪全部集中到各級人民代表大會,通過人民代表監督一府兩院工作,以加強系統性和協調性,從根本上解決涉訴信訪糾紛,使有限的司法資源充分運用于法定職權范圍之內,使社會真正步入法治軌道。

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(責任編輯/ 陳鶴)