河北農地承包經營權流轉問題與對策

喬立娟 張潤清 劉曉東

摘要:土地是農業生產的最基本要素,建立靈活有效的農地流轉機制,是農村經濟和社會發展的必然趨勢,也是發展現代農業的有效途徑。介紹河北省農村土地流轉的現狀與存在的問題,旨在探討促進農村土地流轉的對策,積極引導河北省農村土地流轉向合理、合法、健康方向發展。

關鍵詞:土地承包經營權;農村土地流轉;農民收入

中圖分類號:F301.3 文獻標識碼:B

2001 年底,中共中央下發了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》,明確提出了規范土地流轉 “四到戶”和“十六個不”的要求。2005 年1 月,農業部出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,對農村土地流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理等做出了詳細、明確的規定。隨著河北省農業經濟的發展,農村人口流動性加強,家庭土地聯產承包責任制的弊端逐步顯露。加快農村土地流轉,實行適度規模經營,改變現行的均田承包、地塊分散的格局,是提高河北省農業產業化經營水平和農村土地利用率、產出率的有效方式。

一、河北省農村土地承包經營權流轉的現狀分析

河北省是全國糧油集中產區之一,全國三大小麥集中產區之一,截至2006年底耕地面積為9 474萬畝,可耕地面積居全國第四位。河北省農村常住戶有1 292.6萬戶,從事農作物種植業的有1 210.4萬戶,人均耕地1.4畝。河北省農民仍是以農作物種植業作為主要種植方向,占到所有農戶的93.64%。由于土地承包經營權延長30年不變等原因,使得一部分河北省農村常住戶無法通過村集體承包到耕地:全省有6.1%的農戶沒有從戶籍所在村承包耕地;有7.7%的農戶沒有經營耕地,存在一定的失地或是無地農民。根據現行的土地政策,無地農民的數量將越來越多,現在的土地承包情況將無法滿足需要。在這種情況下,河北省各鄉村開始自發或有組織的土地流轉,成為家庭聯產承包責任制的有效補充。

河北省農村人多地少、勞動力資源豐富、增收空間不大,土地流轉既可以使部分農民從土地上撥離出來,從事非農工作, 又可維護農民的土地承包權益, 減輕外出務工經商人員經營責任田的壓力, 解除農民離土離鄉的后顧之憂;又為種養大戶、開發商提供了用武之地,實現了轉移勞動力和農民增收雙贏。

據統計河北省農村從業人員3 314.84萬人,其中,在第一產業就業的占67.0%;在第二產業就業的占16.8%;在第三產業就業的占16.2%。除傳統農業外,大量河北省農村從業從員從事于非農產業,其中以制造業、建筑業、批發零售業和服務業等行業,在經濟較為發達的地區,如石家莊地區和唐山地區農村將近一半農民從事于非農產業。另外,由于河北省毗鄰京津,交通便利,相當一部分農民選擇外出打出來獲得更高的收入。2006年,河北省農村外出從業勞動力455.68萬人。

土地流轉前,河北省大部分地區的農戶經營的承包耕地多是種植玉米和小麥。在收成好的年景時,扣除種子、化肥、農藥等生產費用,每畝耕地可得凈收益500 元左右。通過土地流轉,農戶可得流轉收益每年每畝約300 元,畝收入與自己耕種土地差別不大,且省去了人工費用。同時,農戶可以從土地上分離出去,打工或從事其他行業賺取無費用、無成本的勞動收益,外出打工一般每天30 元,月收入可以達到1千元左右,不僅增加了農民的收入,還解放了農村勞動力。與此同時,種養大戶可以通過轉入土地進行規模經營,如邢臺地區威縣五里臺村村民們通過包入土地,大面積種植棉花,種植面積最多達到40畝,普通也有10畝左右,棉花每畝純收入約為1 200元,同時進行西瓜套作畝純收入可達到2 000元,通過機械化種植和忙時雇人采摘的方式,年收入均達到2萬元以上。

二、農村土地承包經營權流轉中存在的問題

河北省農村土地承包經營權的流轉為河北農村經濟的發展,消化剩余勞動力和增加農民收入發揮了積極的作用。但由于目前農地評估制度不健全,農村土地市場不規范和農地過于分散等原因,導致在目前農村土地承包經營權流轉中存在一定問題。

1.農民對土地流轉認識不足,流轉費用不明確。河北省農村土地承包經營權流轉大部分是農戶間自發進行,流轉規模較小,流轉費用不明確。隨著中央惠農政策的不斷出臺,農民從中央惠農政策中得到的實惠越來越多。一些農戶認為種田不但不再繳納農業稅,還可以獲得一定量的農業補貼,覺得棄之可惜;或是擔心喪失土地經營權,生活無保障;或是擔心土地流轉費用難以兌現等原因而不愿將土地流轉出去。

調查發現,目前河北省各地的土地流轉費用差距頗大,也沒有統一的定價標準。流轉雙方大多以種糧效益作為商定流轉費用的依據,結果往往使承包農戶吃虧引發一些經濟糾紛。唐山地區的每畝耕地年流轉價大約為500元/畝,邢臺地區大約為300元/畝,保定地區則在250元左右。而且即便是同一地區,同樣地塊的流轉價格也可能存在顯著不同。以河北省保定地區徐水縣小公村為例,同一戶村民的幾個地塊轉出,分別以167元/畝、174元/畝、200元/畝和免費的價格由本村人租種。如此低的流轉價格,大大打擊了農民流轉土地的積極性。

2.流轉機制不健全,缺乏必要的服務。河北省土地承包經營權流轉很多實質上不是真正意義上的流轉,不進行登記,不遵循一定的程序,沒有履行必要的手續,也缺乏明確的法律依據。大多采取“口頭協議”,沒有通過流轉合同或契約來規范流轉雙方的權利和義務關系,造成承包關系混亂,流轉工作無序。大部分土地流轉都沒有簽訂合同,即使有合同,也存在條款不清和利益分配不規范等不完善之處,致使土地流轉糾紛隱患增多。另一方面,使得承包者沒有長期保障,擔心投入資金收不上來,造成承包者普遍存在短期行為,不肯對土地作較多投入,進行掠奪性種植,破壞地力,也不對水利設施進行妥善維護。

河北省各鄉鎮普遍沒有建立土地流轉的中介服務組織,加之具有一定規模的種植大戶太少,村民委員會和村民小組的服務功能又發揮得不夠,尤其是村民委員會在土地流轉方面的服務職能作用還沒有充分發揮出來,當農戶由于規模經營或外出務工等原因,需要流轉土地時,村民委員會對協調流轉、指導簽訂合同等服務不能及時跟上,嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益。

3.地塊過于分散,無法規模流轉。家庭聯產承包責任制初期,我國農村大多數土地是按土地的遠近、好壞,林木的種類、大小、多少搭配按人口平均到戶。這種平均分配制度導致土地過于零碎和分散,后經數次承包地調整,每戶的承包就更加零散。據課題組調查,農戶承包的田地最多的有十幾塊,少的也有兩三處。土地的細分化既不便于土地的經營管理,也不便于農田基本建設和產業結構調整。隨著越來越多的大型機械在農業生產中的應用,狹小的地塊嚴重阻礙了生產力的發展,也不利于土地流轉的進行。

分散的地塊多采用互換、轉包和轉讓的形式在親友和本村村民間流轉,很多采用口頭協議,轉包費較低。且由于流轉面積小,轉讓金額不足以給轉出戶充足的生活保障,轉入戶也難以進行長期的規劃和大面積的規模經營。以保定地區徐水縣小公村為例,某戶農民承包耕地總面積為6.8畝,卻分為大小8個地塊,最小的僅為0.2畝,最大的地塊也不過2.1畝。該農戶進行承包地轉出時需要對每塊土地轉租進行議價并制訂8份土地轉租協議,大大增加了土地流轉的成本。另一方面,由于地塊分散且面積較小,也使得其它農戶不愿租種。

4.規模種植風險大,土地流轉需求動力不足。土地經營分散,制約著規模經濟的發展。為提高土地生產效率,可以采取承包大戶通過自愿流轉或者村集體幫助流轉的形式承租下來,統籌開發利用,取得規模效益。但由于農業投資成本高、周期長、風險大、收益低等多種因素影響,各類經營業主不敢大規模搞開發。即便種植大棚蔬菜或發展高效農業,收益提高的同時需要相對較高的投入,也面臨更大的市場風險,使得土地流轉市場大規模開發需求不足。

河北省農業龍頭企業整體上規模小,數量少,與農產品生產基地關系不緊密,對土地大規模流轉貢獻不大。而且在土地大規模流轉中,相當一部分農業企業與農戶的關系還是松散型或不穩定的,沒有結成風險共擔、利益共享、協作發展的關系,各種風險完全由業主承擔,一旦遇到自然災害或是市場價格波動,不僅使農戶利益得不到保障,企業也可能中止租種,產生利益糾紛。

三、促進河北省土地承包經營權流轉的對策建議

土地使用權流轉與否是承包戶自己的權利,土地流轉工作要尊重民意,遵循自愿原則。承包農戶必須在土地流轉中享有充分的參與權、知情權和自主權。同時要保護農民的土地承包經營權,使農民對土地產生歸屬感,用心經營土地,保證土地政策的實施。

1.健全農村的社會保障機制,弱化土地的保障功能。由于河北省農村經濟發展相對滯后,因此土地經營對農民而言,不僅是一種經營手段,更是大部分農民就業、生存保障和社會福利的主要依靠。因此,做好農地流轉首要問題是解決農民的社會保障問題。現階段要逐步將農民的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會保障制度,通過推行農村養老保險,建立農民最低生活保障制度,完善農村合作醫療保險制度,實行大病統籌的方式讓農民病有所醫,老有所養,基本生活有保障,解除轉出土地農民的后顧之憂。

在具體操作上,應該按照“低水平、廣覆蓋”的原則設計農村居民基本養老、醫療保障制度。所謂廣覆蓋,是指農村中各類人員均可參保。其資金籌措應按國家、集體、個人共同分擔的思路解決。引導農民自己拿出一點,有條件的集體經濟組織補貼一點,政府撥出一點。對于轉出土地的農民,可以以土地換保障,不占有土地的,不繳費或少繳費,直接納入保障范圍。同時,做好農民低保和農村社會救助工作。制定農村低保標準,凡符合低保條件的全部納入低保范圍。對無勞動能力或無贍養人的老年人、殘疾人等貧困家庭,給予常年社會救濟或臨時社會救助。

2.增加土地承包經營權流轉模式,發展規模經營。課題組調查顯示,目前河北省農村土地流轉大多是農戶間自發進行的,土地流轉形式主要為轉讓與出租,在鄉村組織的引導下進行的大規模土地流轉較少,流轉形式也比較單一。提高土地資源的利用率和產出率,需要采用多樣化的土地流轉模式,實現土地適度規模經營。使農村土地流轉由單一的出租與互換向轉包、出租、入股、信托等多種形式轉變。按照“政府引導、法人投資、企業經營、產業化開發”的思路, 引導各類組織和個人參與土地流轉, 不斷拓展土地流轉的渠道。

在土地流轉上,積極探索龍頭企業帶動型、合作經濟組織帶動型、主導產業帶動型、集體經濟帶動型、流通市場帶動型、種養能手帶動型等六大規模經營模式,推進農村土地規模經營,集約利用。其中土地股份合作制和土地信托模式均值得推廣。土地股份合作制指土地承包者將其擁有的土地承包經營權入股,在自愿的基礎上組建土地股份制或股份合作制企業,農場和股份合作社,憑其所擁有的股權參與權益的分配并共同承擔風險,按股分紅,使土地使用權以資本形式進行流轉。土地信托模式是指土地承包者將土地委托給土地信托服務機構,將其擁有的土地使用權在一定期限內轉讓給其他單位和個人的行為。土地信托機構通過招投標的方式將大片土地出租給種田大戶或工商企業來經營,農民則根據自己流轉的土地數量來獲取租金。

3.建立土地流轉規章制度,健全服務網絡。河北省農村土地流轉中,農民自發的土地流轉主要是出租與互換,流轉方式效率低、規模小、期限短且收益少,也沒有規范的流轉合同。為了從管理上規范農村土地流轉,應當建立相應的土地流轉規章制度,逐漸進行政府主導式流轉。通過在各村成立村土地流轉服務站,區( 縣) 、鄉( 鎮) 成立農村土地流轉服務中心的方式來健全土地流轉的服務網絡。村土地流轉服務站負責宣傳貫徹農村土地流轉政策法規,開展政策咨詢和服務,做好土地流轉情況調查,及時傳遞和反饋土地流轉信息。土地流轉服務中心負責農村土地流轉的監督、指導、管理、調解等職責。

各區( 縣) 、鄉( 鎮) 要建立農村土地流轉程序制度、審查制度、價格指導與保護制度、用途管制制度、收益分配機制、合同管理制度、登記備案管理制度等制度,培育和支持社會中介組織參與農村土地流轉服務,幫助農民聯系流轉對象,協調流轉價格,指導合同簽訂,督促合同兌現。同時在各區( 縣) 和鄉( 鎮) 要建立農村土地流轉仲裁機構,配合司法部門協調處理和仲裁農村承包土地經營權流轉過程中出現的各種矛盾和糾紛,為流轉雙方提供有關的法律、政策咨詢和信訪服務等,切實維護流轉雙方的合法權益。

4.建立土地流轉有形市場,促進土地高效有序集中。目前,河北省大部分土地流轉市場屬于無形市場,流轉雙方均需要較高的搜尋與考核成本,且操作不規范。針對土地流轉無形市場交易成本較高的情況,可以效仿山東省滕州市建立土地流轉市場的方式解決。山東滕州土地有形市場自2006年初創辦以來,隨著市場的發展,不僅有具體的交易場所,還形成了完善的價格機制、談判機制與管理機制。土地流轉市場的建立,既減少土地無序流轉,又減少矛盾糾紛,促進土地流轉正規化。

具體操作方法為,由政府投資建立土地交易大廳,確定交易流程。同時各村設立一名農村土地信息員,及時掌握土地流轉信息。土地流轉市場將農村信息員采集的農民土地流轉信息匯總至土地交易系統進行統一發布,包括土地位置、承包人情況、土地面積、肥沃程度、擬交易價格和出讓年限等信息。交易中心設多名服務人員,通過拍賣競價或平等協商方式進行交易,交易成功簽訂土地流轉合同。建立土地有形市場,一方面有利于農民以滿意的價格轉出土地,一方面獲得確定的租金收入,還可以通過外出打出獲得收入,提高農村經濟水平。而一些企業和經營大戶也可以通過土地流轉市場獲得所需土地,發展規模經營提高土地產出效益。

參考文獻:

[1] 第九屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共合國農村土地承包法[Z].2002-08-29.

[2] 杜明義,趙曦.建立健全土地承包經營權流轉市場的機制設計[J].農業經濟,2009(01):27-30.

[3] 張傳綱,趙華.健全土地流轉市場 促進現代農業發展[J].上海農村經濟,2008(5):16-18.

[4] 符太成,宋慶,曾憲信.農村土地流轉對農村分配關系的影響分析[J].新疆農墾經濟,2008(1):27-31.

[5] 韓瑞云.農村土地流轉現狀、問題及建議[J].經濟論壇,2007(10).

(責任編輯:孫桂珍)