東北經濟振興:老工業基地站在發展新起點

關立新

摘要:實施振興戰略6年以來,東北地區進入了歷史上發展最好、最快的新時期,東北人民的生活得到了極大改善。國務院33號文件提出,東北地區老工業基地要在應對國際金融危機中實現新的跨越,加快形成具有獨特優勢和競爭力的新的增長極,為全國經濟發展做出更大貢獻。為此,東北老工業基地要從振興農業做起,堅持以改革開放為動力,堅持以結構調整為主線,以可持續發展為目標,建立東北地區四省區行政首長協調機制,保護好生態環境,做好與俄遠東地區合作大文章。

關鍵詞:東北經濟振興;新的增長極;遠東地區經濟合作

中圖分類號:F403.5 文獻標識碼:B

新中國成立后,東北地區成為共和國“工業的搖籃”,鋼鐵、汽車、機械制造、化工、電力、軍工等國家重點發展的重工業也集中布局在東北。以東北為龍頭的老工業基地,極大地推動了我國工業化進程,使我國在很短時間內擁有了獨立的、比較完整的工業體系;大慶精神和“鞍鋼憲法”等更是為新中國的發展貢獻出一批寶貴的精神財富。然而,20世紀80年代以來,東北老工業基地長期積累的體制性、結構性矛盾日益現,出現了產業結構老化和經濟相對衰退的現象,大批國有企業陷入困境,大量職工下崗失業,經濟發展緩慢。

2003年發布的《中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》(中央11號文件),把東北地區推上了發展的快車道。黑土地上的勞動者在短短6年的時間里創造了新業績,東北地區進入了歷史上發展最好、最快的新時期,東北人民的生活在振興中得到了極大改善。2009年9月9日發布的《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》(國務院33號文件),明確提出東北地區老工業基地要在應對國際金融危機中實現新的跨越,加快形成具有獨特優勢和競爭力的新的增長極,為全國經濟發展做出更大貢獻。所以,在當前形勢下,認真總結振興工作實踐經驗,進一步充實振興戰略的內涵,及時制定新的政策措施,既是應對國際金融危機、促進全國經濟平穩較快發展的需要,也是推進東北地區等老工業基地全面振興的需要。

一、東北老工業基地振興進入新階段

東北地區擁有富饒美麗的黑土地,實施振興戰略的這6年是東北地區歷史上發展最好最快的時期,人民群眾得到的實惠也最多。2003年中央11號文件拉開東北老工業基地振興的大幕,以東北地區為代表的老工業基地發生了巨大而深刻的變化:以國有企業改革為重點的體制機制創新取得重大突破,多種所有制經濟蓬勃發展,經濟結構進一步優化,自主創新能力顯著提升,對外開放水平明顯提高,基礎設施條件得到改善,以棚戶區改造為代表的重點民生問題逐步解決,城鄉面貌煥然一新。2008年,東北三省經濟總量達到28 196億元,與2003年相比經濟總量翻了一番多,年均增長13.05%,東北三省城鄉居民收入也增長近一倍。2008年,吉林省增速位列全國第二;遼寧省增速保持了不低于東部沿海地區的平均速度,在全國也位居前列;黑龍江省連續五年保持地區生產總值年均增長11.8%,2008年全省GDP達到了8 310億元,人均達到2 1727元。實踐證明,中央實施振興東北地區等老工業基地戰略的決策是非常及時的、完全正確的。

中央之所以在2003年出臺振興東北老工業基地的振興戰略,一個重要的背景就是東北老工業基地在長期計劃經濟,國有企業的比重占絕大多數的情況下,改革開放使它面臨著新的形勢和新的挑戰。振興戰略實施6年來,東北地區資源枯竭、失業問題比較嚴重的一些城市,得到了國家優惠和中央財政的補貼,東北失業問題得到很大改善。東北的所有制結構6年來也發生了重要的變化,過去國有企業占的比重都在90%以上,全國最高。現在東北的民營企業和中小企業也在蓬勃發展,涌現出了一些有知名度的民營企業,東北出現了一些有相當實力的民營企業,這些企業在吸納就業方面發揮了重要的作用。

2008年9月國際金融危機發生后,東北老工業基地也受到了影響,主要表現為部分原材料和裝備制造企業產品價格下降、訂單減少、貨款回收困難、效益下滑等。2009年元旦以來,中央領導同志先后到東北考察,指導和推動振興工作,認為把東北地區培育成為我國經濟發展新的增長極具有全局意義。2009年9月9日國發〔2009〕33號正式發布執行,這是繼中發〔2003〕11號文件下發執行后,出臺的又一個指導東北地區等老工業基地振興的綜合性政策文件。文件總結了東北老工業基地振興工作取得的成績和經驗,既著眼于應對國際金融危機、克服當前困難,又著眼于長遠發展、實現全面振興,進一步充實了振興戰略的內涵,出臺了一系列新的政策措施,并明確提出東北老工業基地要“在應對國際金融危機中實現新的跨越,加快形成具有獨特優勢和競爭力的新的增長極,為全國經濟發展做出更大貢獻”。這個文件的出臺進一步彰顯了東北老工業基地在全國經濟社會發展格局中的重要地位,體現了中央關于振興工作只能加強不能削弱的意志和決心,標志著振興東北地區等老工業基地的工作進入全面振興的新階段。因此,東北地區又站在了全面振興的新起點:東北振興任重道遠,振興工作只能加強不能削弱。

二、東北老工業基地振興面臨的新機遇

國際金融危機考驗著各國政府的智慧和社會制度的抗危機能力。國務院33號文件以科學發展觀為指導,從應對金融危機、克服當前困難,著眼長遠發展的高度,從優化全國經濟布局、調整經濟結構的角度,對新形勢下進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略做了全面部署,核心內容是在堅持中央11號文件提出的指導思想、基本原則的前提下,針對新的形勢,把應對金融危機與謀劃全面振興有機地結合起來,保持對東北老工業基地的投入和支持力度,更加注重結構調整和產業升級,使東北不僅能成功應對金融危機,而且在國際金融危機之后能在一個新的產業起點和層面上獲得更好更快地發展。

2008年11月以來,我國推出了應對國際金融危機的“一攬子計劃”,及時調整宏觀經濟政策方向,擴大投資保增長,擴大消費保民生,擴大就業保穩定,增加財政支出帶動社會投資,計劃兩年增加投資4萬億元,相當于2008年中國全年GDP的14%。由于消費僅僅代表當期需求,投資不僅代表當期需求而且代表未來供給。投資需求除了少量部分轉化為工資,其余部分都是對生產資料的中間性需求,投資最后的產出供應能力要靠最終消費需求來消化。如果投資增長速度持續高于GDP增長速度,就很容易在短期造成經濟過熱,在長期造成產能過剩。一方面,4萬億的財政刺激計劃和寬松的貨幣政策,對東北經濟發展起到了決定性的作用;另一方面,要抑制經濟過熱,防止出現產能過剩、有效需求不足等問題。東北地區既經歷過缺乏活力的集中計劃經濟體制,也見證了引發國際金融危機的自由市場體制。由于外部失衡和流動性過多的根子在于固定資產投資增速過快,宏觀調控不能被“流動性”過多等表面現象所迷惑,宏觀調控政策的重心和主要目標應該是抑制固定資產投資過快增長,著力優化投資結構,防止資產泡沫的出現和發展。所以,東北地區應該實施旨在減少投資需求、增加消費需求,減少外需(減少對外需的依賴)、增加內需的“需求轉移”政策。

目前,在經濟刺激計劃的作用下,我國經濟出現了明確的反彈趨勢,但東北地區投資率也在本已很高的水平上進一步升高,內部平衡中的固定資產投資增長速度過快,經濟結構中的外部失衡加劇,緊縮貨幣政策下的固定資產投資增速依然過快,而投資成本過低,財稅體制卻不適應。這些對東北經濟的長遠發展到底會造成何種影響值得研究,其基本理由在于東北地區的增量資本-產出率(ICOR)已經太高。盡管從居民消費價格指數來看,當前的經濟增長并沒有帶來明顯的通脹,沒有出現“煤、電、油、運”全面緊張的供給“瓶頸”約束,但是這個局面是在宏觀調控政策持續不斷出臺與實施的情況下取得的,并未帶來預期的投資誘發關聯產業投資擴張加速效應和由此創造的收入誘發消費支出的乘數效應。因此,東北地區經濟運行中值得關注的突出問題在于結構失衡而非經濟增長,應當把保增長與調結構更好地結合起來,更加重視節約能源、資源,不斷增強可持續發展能力,保持經濟長期平穩較快發展。

東北地區聚集了眾多傳統產業,傳統產業在技術儲備、資金、資源等方面具備優勢,仍然有著巨大的發展空間和潛力。對傳統產業予以升級改造,加之國內市場本身的消化能力,配合新興產業以及高新技術產業共同發展,對于東北地區的區域發展具有積極意義。中央政府將在提升和改造東北地區傳統產業方面給予支持,包括推動產業組織結構的優化,推動優勢企業的成長,推動形成高水平產業的集群;同時配合加大對現代服務業的發展力度,包括加大對金融、產權交易、現代物流業、軟件和服務外包業、文化產業、大力發展旅游業等作出具體的鼓勵政策,這對于東北地區產業結構的優化將起到促進作用。所以,國務院33號文件提出東北地區要加大產業結構調整力度,加快淘汰落后產業類型,防止重復建設;積極推進信息化與工業化融合,用現代信息手段改造傳統產業,提高數字化、智能化水平;提高對東北老工業基地調整改造項目的中央預算內資金支持比例,支持東北老工業基地優勢產業、骨干企業、重要品牌擴大市場份額;大力發展東北地區具有優勢的大型鑄鍛件、核電設備、風電機組、盾構機械、先進船舶和海洋工程裝備、大型農業機械、高速動車組、大功率機車、高檔數控機床等市場急需產品及關鍵配套件。

相對于傳統產業的調整升級,積極培育新興的具有潛力的支柱產業也被列入國務院33號之中。國務院33號指出,東北地區應依托裝備制造業整機制造能力強的優勢,發展基礎配套零部件、加工輔具和特殊原材料等;依托國防軍工企業匯集的優勢,發展軍民兩用技術,促進軍民融合,增強軍工企業的輻射帶動作用;依托原材料加工基地的優勢,努力發展下游特色輕工產業;依托農林產品商品量大、品質好,畜牧養殖業發達的優勢,大力發展農林畜產品精深加工業;依托北方中藥材資源優勢,發展現代中藥產業;依托地處東北亞中心的地緣優勢,加強與周邊國家的能源和資源開發合作。國務院33號特別明確東北地區要積極發展航空航天、電子信息、生物醫藥、新能源、新材料等新興產業,鼓勵地方政府設立專項扶持資金,支持潛力型產業發展。

東北老工業基地振興最終要落實到具體的產業發展,東北經濟的發展離不開產業的支持。汽車制造是東北地區的優勢產業之一,汽車產業的振興會促進東北地區產業結構的優化。國務院33號文件明確指出東北地區要努力促進汽車產業調整結構,重點發展自主品牌汽車、小排量汽車、新能源汽車及關鍵零部件;重點提出要繼續調整鋼鐵工業產品結構,加強節能減排,淘汰落后產能,提高市場競爭力,同時加大資源勘探開發和對外合作力度,提高礦石資源的保障水平;優化提升石化產業,抓緊組織實施大型煉油、乙烯項目,提高加工度,發展精細化工、化肥等。

國際金融危機的影響至今還沒有過去,但總的來看東北地區受金融危機的影響比南方沿海地區相對要小,當前經濟企穩回升態勢更加明顯,能夠為全國經濟企穩回升做出更大貢獻。東北地區把應對危機作為一種機遇,利用危機的壓力推動自身發展方式的戰略轉型,從主要靠出口拉動增長逐步轉向主要靠內需拉動增長。

第一,振興東北老工業基地先從振興農業做起。東北區地歷來是我國重要的糧食主產區,國家在實施振興東北老工業基地戰略時,對東北農業同樣給與了高度重視。在關于振興東北老工業基地的中央11號文件當中,也特別強調了要在東北地區發展現代農業。盡管振興東北老工業基地講的是工業,但是要從振興農業做起,擴大農村市場是拉動內需的要求。因此,國家免除農業稅先是在東北地區開始試點的,以后才推廣到全國。

由于東北人均土地面積比較大,原來的基礎就比較好,東北農業的機械化程度也比較高,2008年東北三省的糧食總產量達到1 785億斤,占全國糧食產量的17%,東北現代農業建設取得了重大的成就。黑土地深翻需要大馬力的拖拉機,東北農村在自愿的基礎上組成了很多機械化的農業合作社,政府補助一部分,鼓勵農民購買大型的農機具,保障了東北區地連續6年農業大豐收。特別是黑龍江省,2008年糧食總產量高達到4 225萬噸,糧食商品率約為80%,糧食商品量和商品率在全國名列榜首。新中國成立60年來,黑龍江省累計為國家提供商品糧10 161億斤,現成為穩定國家糧食安全的“北大倉”。

東北是全國重要的肉食品供應基地和奶制品供應基地,2008年東北三省的肉類產量達到760萬噸。2008年豬肉漲價的時候,黑龍江省每天外調供應全國市場的生豬就有兩萬頭,對于穩定豬肉的價格發揮了重要的作用。為了確保國家糧食安全,黑龍江省正在加緊實施千億斤糧食產能工程、千萬噸奶戰略工程規劃和五千萬頭生豬規模化養殖戰略工程規劃。鑒于東北在全國的重要地位,2009年中央1號文件特意提到要結合振興東北地區老工業基地,加快東北地區現代農業的建設,國務院33號文件也對東北現代農業的建設有較大篇幅描述。全國10年內要增產1 000億斤糧食,黑龍江省要承擔177億斤,國家為此投入達4 000億元。盡管政府的投入會對農業發展起到有力的助推和保障作用,但是也要推動民間資本發揮作用,這對于農產品結構優化是有利的。

第二,保護生態環境是全面振興的必然要求。振興東北地區等老工業基地,要堅持以科學發展觀為指導,努力走出一條中國特色的老工業基地振興之路。我們追求的目標是老工業基地的全面振興,而不單純是經濟發展;要確保經濟的發展是可持續的,確保生態環境不受到破壞,確保人民的生活水平和生活質量不斷提高。

東北森林覆蓋率比較高,環境容量比較大,但是即使這樣,在經濟振興的過程當中,在社會發展過程當中也絕對不能使生態環境受到破壞。更重要的是要致力于保護東北整體生態環境,關鍵是要對林區經濟實行轉型,使林區經濟轉到以生態為主導的林業和林區經濟發展的軌道上來。否則,無論經濟發展有多快都不意味著振興是成功的。國務院33號文件專門提出,要編制大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃。大小興安嶺林區是我國面積最大、森林積蓄量最多,同時緯度最高,國有林業最集中的林區。這片大森林保衛著東北大平原,保護著內蒙古東部呼倫貝爾大草原;同時,大小興安嶺林區的生態功能也影響到整個東北、華北甚至東北亞。所以,大小興安嶺地區的生態地位極為重要,做好大小興安嶺林區的生態保護與建設工作,不是一個局部性的問題,也不僅僅是林業問題,而是一個具有全國性和全局性意義的重要的事情,必須提高到國家的層面來認識、研究和推進。現在要下決心停止對大小興安嶺林木的砍伐,使林業工人盡可能多地變成栽樹的人、護林的人。所以,加快現代林業建設、推進林業資源型城市轉型是工作的重點。國務院已明確:天保工程繼續搞,力爭用60年左右時間使植被覆蓋率達到1949年的水平。

第三,建立東北地區四省區行政首長協調機制。東北老工業基地包括傳統的東北三個省和內蒙古自治區的東部在內,這三個省和一個自治區同處于一個經濟發展區,在傳統的經濟聯系上就有很多相似之處,面臨著共同發展的問題和矛盾。由于三省一區的河流、鐵路都是互通的,電網也是同一個電網,如內蒙古東部電網是屬于東北電網而不屬于內蒙古電網;松花江從吉林流到黑龍江省,再注入黑龍江里面去,水資源的利用以及可能造成的水資源的污染,需要兩個省共同努力。實施“大東北”區域,大連的港口、內蒙古的礦產、吉林的區位和優勢產業、黑龍江的工業可以更加便捷和有效地互相利用。如果這個區域內不同行政區劃內的發展規劃不能很好地進行銜接和協調,就會導致條塊分割,產業結構趨同,有關生態環境保護也會缺乏有效的協調機制。因此,整個東北老工業基地的各個省市都有相互協調、銜接好發展規劃,避免條塊分割,避免產業結構趨同的任務。所以,國務院33號文件的第25條對此作了規定:建立東北地區四省區行政首長協調機制,定期研究協調跨省區重大基礎設施項目建設、產業布局以及區域協調發展等問題,并對老工業基地調整改造的重大事項提出意見和建議。

第四,推進東北老工業基地與俄遠東地區合作。中俄兩國是友好鄰邦,東北和俄羅斯遠東地區有著漫長的邊界線,經濟的互補性也很強。新中國第一個五年計劃期間,在原蘇聯援助的156個重大項目中就有58個落戶在東北地區。2007年3月,胡錦濤主席訪問俄羅斯,兩國元首就加強中俄地區合作達成了重要共識,并且分別指定兩國有關部門組織編制毗鄰地區的合作規劃。東北老工業基地(包括東北三省和內蒙古自治區)和俄遠東地區,對加強合作都表現出了濃厚的興趣和積極性。2009年9月23日,胡錦濤主席在紐約參加G20會議期間,與俄羅斯總統梅德韋杰夫共同簽署了《中國東北地區同俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要(2009-2018)》。兩國元首都對這個規劃綱要的簽訂給予了高度評價,認為這是一份內容充實、很有分量的文件,是雙邊關系成熟穩健的重要標志。

《中國東北地區同俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要(2009-2018)》是一個內容廣泛,而且項目眾多,雙方推薦的工業合作項目達200多個,項目之多也是過去相似文件當中所沒有的。包括相鄰地區海關的建設,在兩國相鄰邊界省、界河上,修建橋梁、公路、鐵路大橋,如在黑龍江省的撫遠建設中俄鐵路大橋,下一步要建立相應的協調機制來推動這個規劃綱要的落實。另外,在這個規劃綱要當中確定了一些優先發展的領域和重點合作的項目,也提到了要借助經營手段來推進合作項目的實施,包括研究設立中俄地區合作發展資金。

三、政策建議

時隔6年,振興東北地區等老工業基地的工作進入全面振興的新階段,東北人民正在向著打造中國經濟“新增長極”而奮力前行。目前東北振興取得的成果還只是階段性的,東北地區取得的成果還有待進一步鞏固。東北的發展仍然面臨著體制性、結構性問題和生態性矛盾,企業改革也還有不徹底、不完善、不配套的地方,個別企業負擔過重、冗員過多的問題也沒有完全解決,加快發展的巨大潛力有待進一步發揮,解決東北地區面臨的深層次問題還需注入新的支持因素。

第一,推進東北老工業基地全面振興,要堅持以改革開放為動力。繼續深化國有企業改革,建立健全現代企業制度,構建具有活力的微觀經濟運行機制。大力推進行政體制改革、綜合配套改革,帶動各項事業全面發展。要充分發揮東北地區既沿邊又沿海、地處東北亞區域中心、與周邊國家和地區的經濟互補性較強的獨特優勢,努力推進沿海沿邊全方位對外開放,全面提升對外開放的層次和水平。

第二,推進東北老工業基地全面振興,要堅持以結構調整為主線。實行國有經濟有退有進的戰略性調整,增強其影響力、控制力和效益。加快發展非公有制經濟和中小企業。調整產業結構,謀求一、二、三產業均衡發展。著力推進自主創新,做優、做強裝備制造等支柱產業。大力發展高技術產業和金融、物流、旅游、軟件服務外包等現代服務業。加快發展現代農業,形成穩固的商品糧基地。建設若干個具有國際競爭力的現代產業基地和產業集群,發揮輻射帶動作用,加強協作,提升區域整體競爭力。

第三,推進東北老工業基地全面振興,要堅持以可持續發展為目標。切實保護好生態環境,決不能走以犧牲生態環保換取經濟增長的老路。要堅持以人為本,解決好重點民生問題,讓老工業基地人民群眾切實享受到振興的成果。

相對2003年發布的中央11號文件而言,國務院33號文件解決東北地區體制性、結構性矛盾的重點更加突出,統籌大東北區域協調發展和產業協調發展的思路更加清晰,注重民生的發展理念更加彰顯,促進東北經濟振興的政策更加傾斜,東北老工業基地在政策支持下振興腳步進一步加快。只要堅持以科學發展觀為指導,堅持改革開放不動搖,不斷開拓進取,努力真抓實干,確保振興東北等老工業基地戰略的各項政策措施落到實處,充分發揮好東北地區的產業、資源、人才和政策優勢,加快沿海沿邊開放步伐,實現沿海沿邊與腹地互動發展,就一定能形成大東北一體化開發開放新格局,推動東北經濟區成為我國區域經濟發展新的增長極,東北老工業基地就一定能再展雄風、重鑄輝煌。

參考文獻:

[1] 《中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》(中央11號文件)[Z].

[2] 《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》(國務院33號文件)[Z].

[3] 國務院關于東北地區振興規劃的批復[Z].中華人民共和國國務院公報, 2007.

[4] 張國寶.國務院關于振興東北老工業基地情況的報告[Z].全國人民代表大會常務委員會公報,2006.

[5] 馮舜華.東北經濟區域合作的模式問題[J].哈爾濱商業大學學報(社會科學版),2004(4).

[6] 張國紅.產業結構調整與區域經濟增長[J].商業研究,2004(24).

[7] 王立云.解決東北老工業基地再就業問題的思路與對策[J].理論前沿,2004(15).

(責任編輯:李江)