淺析我國行政聽證存在的問題

吳 雪

摘要:我國法律中的行政聽證只能歸于特殊適用。從目前法律規定來看,明確規定適用聽證程序的行政行為不多,僅包括行政處罰行為、行政許可行為、政府采購行為、個別政府決策行為及行政立法行為等。立法中未將重要事項規定為強制聽證的作法,實際上進一步縮小了行政聽證范圍。

關鍵詞:行政聽證 范圍 效力

中圖分類號: 文獻標識碼:A文章編號:1005-5312(2009)15-

從1996年《行政處罰法》首次引入行政聽證制度開始,到今天,行政聽證制度在我國的發展剛好經歷了十個年頭。十年來,行政聽證制度從無到有,聽證范圍從局限于三類行政處罰行為到擴展至幾乎所有類型行政行為中均規定有聽證,這是我國行政程序法發展過程中所取得的巨大成績,也是法制事業的進步。但有關行政聽證范圍的規定還存在著許多問題。

一、立法層次較低

第一,沒有明確的憲法依據。行政聽證制度是行政程序法上的核心制度,行政程序上的權利是公民參與政治及抵御行政權力侵犯的一項重要權利。將聽證權利寫入憲法,對于拓展聽證范圍以及有效保障聽證實效都有著非常重要的意義。我國憲法中并沒有正當法律程序方面的規定,也沒有自然正義的憲法原則。

第二,沒有法律的統一規定。不僅行政聽證制度的確立沒有憲法上的直接依據,憲法上沒有規定公民的程序權利,而且我國目前還沒有一部統一的行政程序法典來規范行政行為,規定行政聽證范圍,同時也沒有單行立法規定統一的聽證制度。目前有關聽證的規定,都散見于各單行法律文件中。沒有法律統一規定行政聽證范圍,所導致的結果就是各單行法律在確定行政聽證范圍時,沒有一個統一的標準,立法混亂,隨意性較強。同時容易形成立法空白或是出現立法相互沖突的現象。

第三,已有的法律規定約束力不夠。我國缺少憲法或行政程序法這樣高位階的法律來專門規定公民的行政程序權利,導致的結果就是行政聽證范圍的確定具有一定程度的隨意性。各法律規定之間互相沖突,或是下位法任意削減上位法所規定的行政聽證范圍。比如前述的行政處罰聽證中出現的現象,下位階的規章反而縮小了《行政處罰法》中所規定的聽證范圍。在實踐中,也存在行政行為屬于行政聽證范圍,但行政機關卻并不履行法律、法規或

規章所賦予的聽證義務的現象。

二、行政聽證范圍過于狹窄

第一,立法的目標模式為效率模式。從已有的法律規定來看,我國行政法注重行政效率的提高和行政機關權利的行使,而將保護公民個人權益放在了第二位。效率模式下,聽證范圍被壓縮在了極狹窄的空間。

第二,現行立法中列入聽證范圍的行政行為有限。行政聽證的適用有普遍適用和特殊適用之分。如果只有一部分行政管理領域或者一部分行政行為需要舉行聽證來確定行政相對人的義務,那么我們稱之為特殊適用。而在普遍適用情形下,基本上所有的對行政相對人產生實質性影響的行政行為和行政管理的所有領域都可以由行政聽證來調控其行為過程,由行政聽證確定義務設定和權利行使。當然,法律規定有些行政行為禁止聽證的情形例外。從前述所介紹的國家之法律規定及實踐來看,基本上所有對公民不利的行政行為都適用行政聽證,因此應屬于普遍適用。

我國法律中的行政聽證只能歸于特殊適用。從目前法律規定來看,明確規定適用聽證程序的行政行為不多,僅包括行政處罰行為、行政許可行為、政府采購行為、個別政府決策行為及行政立法行為等。更為重要的是,法律在規定某一行政行為適用聽證程序時還附加了諸多限制。因此,實際上需要舉行聽證程序的行政行為只是上述行為中的極小一部分。

第三,采用列舉方式規定聽證。立法時采用列舉形式只能將有限的事項納入聽證范圍,而我國規定有聽證適用的法律多半采用列舉方式。偶有采用概括方式的,如“其他法律、法規、規章規定必須聽證的事項”。這種概括方式雖然比較靈活,有利于在社會發展過程中制定新的法律規定更多的聽證事項,但現階段的事實是,極少有法律會突破性地規定聽證范圍。

第四,部分法律中并未規定聽證程序的強制適用。《行政處罰法》和《價格法》中規定的聽證是強制適用的,如果屬于應該聽證的范圍而未舉行聽證,則該行政行為無效。但《立法法》中規定的聽證卻不是必經的程序,條文中采用的是“可以舉行聽證會”的表述,行政機關擁有自由裁量權來決定是否采用聽證程序;《行政許可法》也賦予了行政機關自由裁量權來決定“涉及公共利益的重大許可事項”是否舉行聽證。類似的情形還有很多。事實上,行政機關應當擁有一定的自由裁量權來決定是否舉行聽證,但該自由裁量權一般是在法定聽證范圍以外決定是否聽證,而法定范圍已經囊括了對當事人影響比較重大的事項,如日本行政程序法的規定。在我國,法律規定的聽證范圍本身就較為狹窄,立法中又將一部分對公民權利或利益影響重大的事項和對公共利益有重大影響的事項是否舉行聽證的決定權交由行政機關,導致實踐中行政機關根據自由裁量權決定不舉行聽證的實例比比皆是。因此,立法中未將重要事項規定為強制聽證的作法,實際上進一步縮小了行政聽證范圍。

三、立法中未區分正式聽證程序與非正式聽證程序

在立法中區分正式聽證與非正式聽證有著重要意義,但我國立法中并未對兩者作明確區分。在《行政許可法》之前,我國所有的聽證都是非正式聽證,區別僅在于聽證是以口頭形式或書面形式進行。