略論聽證報(bào)告的效力

閔祥龍

摘要:正式聽證的法律文件的效力應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的“案卷排他原則”,成為立法的唯一依據(jù),而不能僅僅作為一種參考資料。在非正式聽證中,不一定要實(shí)行嚴(yán)格的“案卷排他原則”,只規(guī)定聽證的法律文件對立法主體有一定約束力,立法主體必須斟酌聽證筆錄作出決定即可。

關(guān)鍵詞:聽證報(bào)告 官方認(rèn)知 案卷排他

中圖分類號: 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1005-5312(2009)15-

一、國外立法聽證程序中案卷材料的效力

在西方,立法聽證是一種咨詢性機(jī)制,其既無決策權(quán)力,議會也無遵從其意見的義務(wù),因而,聽證的法律文件對立法主體的決定僅有一定的約束力。然而,與聽證有關(guān)的很多章程均希望加強(qiáng)議會對聽證會的善后工作,讓法案的審核過程更加透明化,使參與聽證會的證人感覺更受重視,在聽證會上投入的資源能更有效地得以利用。其中,在美國,行政立法聽證的案卷材料具有完全的拘束力,實(shí)行 “案卷排他原則”。行政機(jī)關(guān)的立法行為必須根據(jù)案卷作出,不能以在案卷之外以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)作為根據(jù),否則其行為即屬無效。“案卷排他原則”的目的在于維護(hù)聽證的公正性,如果行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)聽證以外的證據(jù)作出決定那么聽證權(quán)的行使就毫無意義了。當(dāng)然,“案卷排他原則”亦非絕對,其例外是“官方認(rèn)知原則”,依據(jù)這一原則,行政機(jī)關(guān)可在聽證記錄、當(dāng)事人提供的證據(jù)之外認(rèn)定案件事實(shí),并以之作為裁決的依據(jù)。“官方認(rèn)知原則”的限制是:(1)案件中有關(guān)核心問題的司法性事實(shí)不能認(rèn)知;(2)所認(rèn)知的事實(shí)必須是顯著而周知的;(3)所認(rèn)知的事實(shí)及根據(jù)必須明白指出;(4)當(dāng)事人對官方認(rèn)知具有反駁權(quán)。由此看來,美國的“案卷排他”是原則性規(guī)定,而“官方認(rèn)知”又部分地保障了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),其并非完全不能采用聽證法律文件之外的其他材料。

二、我國地方立法的相關(guān)規(guī)定

我國地方立法的實(shí)踐中,一般是將聽證報(bào)告作為是否立法和修改法規(guī)的依據(jù)之一或重要參考。各地有關(guān)聽證報(bào)告效力的規(guī)定,一般都是原則性的,沒有硬性的強(qiáng)制性的規(guī)定。事實(shí)上,作為一種立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的、自上而下的促進(jìn)立法民主化的制度,立法聽證的效力也是有限的。立法活動(dòng)中,立法機(jī)關(guān)是決策主體,通過一部什么樣的法律,最終取決于立法機(jī)關(guān)組成人員的態(tài)度,而非聽證會的意見。如《青海省人大常委會立法聽證試行規(guī)則》第23條規(guī)定:“聽證報(bào)告應(yīng)當(dāng)印發(fā)常務(wù)委員會會議,并印送聽證陳述人。省人大法制委員會在審議法規(guī)時(shí),應(yīng)當(dāng)對聽證會提出的意見進(jìn)行審議,并在審議結(jié)果報(bào)告中對聽證會提出的意見采納情況予以說明。”《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證條例》第25條規(guī)定 “常委會主任會議和常委會會議應(yīng)當(dāng)重視聽證報(bào)告提出的意見和建議,將報(bào)告內(nèi)容作為審查、修改地方性法規(guī)草案的重要依據(jù)。法制委員會在審議結(jié)果報(bào)告中,應(yīng)當(dāng)對立法聽證會上公眾提出的主要意見的采納情況予以說明。”

三、“聽而不證”與媒體公開

實(shí)踐中,對那些大張旗鼓開聽證會,虎頭蛇尾,不采納或很少采納聽證會意見的情況,人們形象地稱為“聽而不證”,這種聽而不證的現(xiàn)象自然不利于聽證會功能的發(fā)揮,甚至可能使人們失去對聽證的信任和興趣,破壞立法聽證的制度化建設(shè)。對此,除了在相關(guān)的立法中作上述原則性規(guī)定外,加強(qiáng)聽證的公開化是解決這一問題的有效辦法。

目前,媒體對聽證會的關(guān)注主要集中在現(xiàn)場報(bào)道等一些公開化的環(huán)節(jié),事實(shí)上,如聽證會結(jié)束后,聽證報(bào)告被采納的程度等情況也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较喈?dāng)?shù)年P(guān)注和報(bào)道。這種情況的公開更有利于公民了解聽證會的實(shí)效,也更有利于聽證制度的宣傳和發(fā)展。在這一方面,聽證組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、盡量公開可公開的信息,如會議的事前公告和宣傳、現(xiàn)場記錄、事后簡報(bào)等,也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)媒體進(jìn)行采訪報(bào)道、轉(zhuǎn)載報(bào)道,充分運(yùn)用電子媒體,如電視、電臺,傳統(tǒng)文字媒體,如報(bào)章、雜志,和新興的網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行廣泛、全面、深入地報(bào)道,增加公眾可接收到的信息量,用媒體這種“第四種權(quán)力”的力量加強(qiáng)對立法聽證的監(jiān)督和保護(hù),使其更好地發(fā)揮這種程序制度的功效。

四、不同的聽證程序中聽證報(bào)告的不同效力

正式聽證中,耗費(fèi)了大量的立法成本,按照完備的聽證程序進(jìn)行了嚴(yán)格的論證,其結(jié)果的科學(xué)性和公正性應(yīng)得到充分的尊重,因此,正式聽證的法律文件的效力應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的“案卷排他原則”,成為立法的唯一依據(jù),而不能僅僅作為一種參考資料。美國最高法院大法官Van Devanter曾說:“制定法所規(guī)定的對于沒有列入聽證筆錄的證據(jù)一律不得加以考慮的原則必須得到遵守,否則聽證的權(quán)利變得毫無意義,如果決定者在作出處分時(shí)隨意背離記錄,或咨詢他人作出的事實(shí)認(rèn)定和法律見解,則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論,沒有任何價(jià)值。”而在非正式聽證中,不一定要實(shí)行嚴(yán)格的“案卷排他原則”,只規(guī)定聽證的法律文件對立法主體有一定約束力,立法主體必須斟酌聽證筆錄作出決定即可。而當(dāng)其不采用代表的意見時(shí),則須說明理由。

無論正式聽證還是非正式聽證,均應(yīng)建立、完善代表意見的回應(yīng)機(jī)制。這一回應(yīng)機(jī)制首先要求聽證機(jī)構(gòu)必須對聽證會上的意見進(jìn)行認(rèn)真的整理、分析,其工作包括:聽證會提出了哪些意見,立法主體在立法中采用了哪些,沒有采用哪些,理由是什么等;另外,意見回應(yīng)還應(yīng)當(dāng)以公眾易于知曉的方式加以公布,對于聽證代表,則應(yīng)采用書面的方式正式通知。