我國公益類事業單位改革探析

高益民

摘要：本文通過對公共服務的范圍界定，回顧了我國公益類事業單位存在的問題。提出了改革配套措施、未聘人員安置和改革成本這幾項改革過程中的難點問題，并提出了相應的措施加以應對。

關鍵詞：社會公益事業單位

溫家寶總理在2004年的政府工作報告中提出：“各級政府要全面履行職能，在繼續搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。”建設服務型政府對公共事業的發展提出了更高的要求，由于事業單位在所有事業組織中絕對優勢地位，其績效的提高對于公共服務型政府的建設具有重要的作用。因此，改革事業單位、完善事業單位運行機制、優化事業資源配置是強化政府公共服務職能、完善公共服務體系的關鍵。

一、社會公益類事業單位的內涵與特征

事業單位所承擔的社會功能主要是對社會和大眾提供一定程度的公共服務。公共服務是一個國家在特定的歷史發展時期，按照本國自身的政治決策程序，基于各種原因(效率、公平、歷史傳統、公眾意愿、國家長遠利益等)而決定由政府利用公共資源和財政資金為整個社會和公民個人提供的所有服務。公共服務概念有兩個鮮明特點：第一，公共服務內涵的動態性。公共服務既包括基本的政府供給型又包括公民選擇型，即公共服務既有涉及公民生活之必需的，又有公民根據各自情況選擇的，公民對公共服務的需求未必都有同一性，而是有差別的；第二，公共服務有盈利性和非贏利性之別。公共服務有些是免費向公民提供的。或者僅為維持性收費，有些則是可以生成利潤的，公共服務未必都是由政府提供的“免費大餐”，而應視不同的情況采取不同的供給機制。

社會公益類事業單位的特征可總結為：第一、相對獨立于政府，區別與企業，屬于社會的“第三部門”。第二、服務對象一般不可分(即面向整個社會公眾)，服務產品為公共事業和公益服務，無排他性較或排他性較弱。第三、很少或不具備市場競爭性。大多屬于公益性、福利性、服務性機構，屬于非營利性質。第四、社會效益放在第一位，經濟效益放在第二位。即使講經濟效益，也保持與社會效益相一致。事業單位以滿足人們的精神生活為主要價值取向，并在生產精神產品、知識產品和從事服務中產生社會效益，直接或間接地實現經濟效益。

根據以上特征，我們歸納社會公益類事業單位應該是指依法成立的，獨立于政府和企業之外的，不具有社會生產職能和國家管理職能、不以營利為主要目的，為上層建筑和經濟基礎以及人民生活服務的，為社會提供公共服務以滿足社會共同需要而設立的社會組織或機構。

二、社會公益類事業單位存在的問題

(1)資源利用率低，不計成本，不講效率等問題普遍存在。由于計劃經濟體制的長期束縛，我國公共事業單位領域在資源配置格局和資源利用方式等方面，多年來一直處于條塊分割、自我封閉、各自為戰的狀態之中，這些割據性弊端使得各個事業單位之間缺乏必要了解，一些職能相近或職能交叉的事業單位互不溝通，對本來可以共享的資源或本來可以相互利用的設施和設備等實行封閉管理，從而造成了事業單位在基本建設、設備購置等方面的重復投資。

(2)人員編制膨脹，財政供給不堪重負。公益類事業單位由于主要承擔社會公益事業，大部分由各級政府設立和主要負責，實行運行經費財政全額撥付或部分撥付，國家財政成為事業單位的主要甚至唯一來源。由于各種原因，近年來公益事業單位人員急劇膨脹，財政供給已經不堪重負，改革勢在必行。

(3)“準政府”的運作模式，效率低下。公益事業單位作為政府與市場之間的橋梁，應該為政府和社會進行雙向服務，承擔更多的社會責任，提供政府服務功能的拾遺補缺。但是現在大多數公益事業單位都定位為“準政府”，運行方式帶有濃厚的行政色彩，管理內容、管理模式未有過徹底的改變。

(4)管理體制，運行機制不科學。目前，社會公益性事業單位擔負實現社會公共利益和國家長遠利益，因此主要由國家機關舉辦，經費主要靠財政全額或部分撥款，社會功能行政化傾向嚴重。同時，許多公益性事業單位不具備獨立的法人資格，隸屬于某個行政機關，造成政府對其管的過多過細，管理方式僵化單一，造成職責不清，職能交叉、關系不順。在具體運行機制上，缺乏有效競爭激勵機制，平均主義、吃“大鍋飯”的問題嚴重。

三、社會公益類事業單位改革的難點與對策

任何一項改革都不會一帆風順，社會公益類事業單位改革歷經20多年的探索實踐，取得了巨大的成績，但是在各地區具體的操作實踐中，也遇到了一些困難與阻力。我們在社會公益類事業單位改革探索過程中不能也無法回避，這關系到能不能全面完成既定的改革目標，能不能保持社會穩定和發展的大局，必須要引起高度重視，力求盡最大努力加以解決。其主要體現在兩個方面，一是其相應的配套措施不夠完善，包括行政體制、社會保障制度還不能充分適應改革進程需要；二是落聘人員不能得到妥善安置。

(1)改進和完善相關配套措施問題。社會公益類事業單位改革的成功與否與、效果如何與其相關配套措施的改進與完善息息相關。第一，建立以養老保險、失業保險和醫療保險為重點的全面社會保障體系。把建立和完善事業單位養老、失業、醫療保險作為改革的重中之重，同時結合企業保險制度逐步建立起包括養老、失業、醫療、工傷、生育保險在內的較為完善的保險體系。第二，勞動就業與社會保障制度要配套改革。由于事業單位的特殊性，迄今為止，對事業單位職工的就業仍基本維持終身就業體制，社會保障制度也不同于企業。顯然，在未來的改革中所有這些都必須進行調整。但在這一過程中，必須審慎協調彼此間的利益關系，比如相關富余人員的就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題等等都必須認真研究解決。從很大程度上講，這也是改革成敗的關鍵所在。

(2)未聘人員分流安置。未聘人員分流安置工作不僅涉及到事業單位中職工的切身利益，更涉及到公益類事業單位改革工作的穩步推進和社會穩定問題。因此科學合理。多渠道分流安置未聘人員工作，是公益類事業單位改革工作中關鍵環節。安置未聘人員，要堅持以單位內部消化為主的原則，不能簡單地推向社會，要采取先挖渠后分流的辦法。通過興辦新的產業、新的實體或采取轉崗培訓、提前退休、內部退養等方式，妥善安置未聘人員：可以以行業或系統為基礎，探索在行業內或行業間進行調劑安置的辦法，或通過人才交流服務中心進行托管。應立足于內部消化。采取高職低聘、余缺調劑、轉崗、待崗培訓等方式妥善安置。事業單位未聘人員的安置包括：制定較優惠、實用的政策，如未聘人員應得到一定數量的利益補償，一定期限內在養老、失業、醫療等方面享受與在職人員同等的待遇等等。應該出臺優惠政策積極鼓勵干部職工自謀職業。

(3)改革成本問題。從改革成本來看，作為占事業單位絕大部分的社會公益類事業單位體制機制改革成本巨大，主要包括顯性成本和隱性成本。顯性成本包括為改革實施的成本：規劃設計改革和為實施改革投入的大量人力物力財力；定崗減員用于安置分流落聘人員的資金成本；改革所引起的國有資產流失成本等等。結合全國社會公益類事業單位龐大的基數這將是個十分巨大的數字。另一方面屬于隱性成本，包括因改革的不徹底造成各種反復和政策多變產生的成本；改革摩擦成本：指在改革中產生的社會波動所引起的損失；改革的尋租成本：任何改革都牽扯到不同集團的利益再分配問題，不可避免的出現腐敗尋租行為，這將構成改革的尋租成本等等。這些顯性和隱性的成本構成了事業單位改革的成本，無疑是極其巨大的。雖然改革的目的最終將會提供給社會更好更完善的公共服務，但是，在收益面前我們必須要重視改革的成本問題，尤其是改革涉及面十分巨大，不可避免的引發社會波動，將可能承擔不可預測性的成本負擔。因此，在改革過程中必須要堅持積極穩妥的方針，按照“先行試點一逐步推進一全面展開”的工作步驟，穩步推進事業單位的改革。