對私有財產權的憲法保護的一點思考

高南榮

摘要憲法對私有財產權的保護是必要的。但對公私不同性質的財產權的保護態度上實行區別,對公有財產權實行絕對保障模式,而對私有財產權實行相對保障模式,這一方面符合社會公共利益,另一方面保證了我國政治體制的優勢。憲法保護私有財產權,對私有財產權的補償,應該實行公平合理的原則。要讓對私有財產權的憲法保護更為有效,本文認為通過建立違憲審查制度、發揮憲法解釋的作用及完善相關法律制度等方面,可以切實保護公民的私有財產權。

關鍵詞私有財產權 公平補償 憲法保護

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-336-02

憲法作為根本大法,乃世之經緯,國之重器,百法之首,法治之要。把私有財產權的法律保護置于憲法保護的蔭蔽,體現了私有財產權的重要程度。而我們注意到,憲法發端于近代歐洲人權運動的興起。早期的憲法可以比擬為權利的契約書,對公民私有財產權的保護是憲法不可或缺的部分。在18、19世紀各國自由主義憲法中都毫無例外地規定:“財產所有權不可侵犯”,甚或“神圣不可侵犯的權利”。法國1789年《人權宣言》第十七條就規定:“財產權是神圣不可侵犯的權利”。隨著時代的發展,現代憲法僅僅視為“一張寫滿權利的紙”已不大妥切,但是對公民權利尤其是私人財產權的憲法規定仍然是憲法的重要內容。我國2004年憲法修正案對財產權的規定,學界普遍認為這是我國法治社會所取得的一大進步。憲法修正案將憲法第13條修改為:“公民的合法的私有財產不可侵犯”,“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。與此同時憲法第12條規定:“社會主義的公有財產神圣不可侵犯”。從新中國憲法的發展進程來看,這一方面反映國家層面對財產權的日益重視程度,另一方面也反映了對不同性質的財產權的不同對待態度。

一、憲法對私有財產保護的必要性

新中國建立以來,由于社會主義國家對生產資料的占有性質的強調,歷部憲法及修正案均側重于對公有財產的憲法保護,對私有財產權的憲法保護鮮有明文規定。時至2004年憲法修正案才邁出重要的一步,這是適應當今時代潮流和社會發展的需要。主要是基于下述理由:

第一,憲法保護私有財產權是實現公民權利的堅實保障。尤其是在我國向有重視公益輕視私益的傳統背景下,壯實公民權利的基礎對抑制一頭獨大的公權力更是具有不言而喻的意義。財產權開辟了公民的私人自治領域,勘定了政府公權力的范圍,形成了抵制政府公權力擴張的堅強盾牌,限制了政府意志的為所欲為。

第二,憲法對私有財產權的保護不僅是民法等私法對私有財產權的法律保護機制的完善,而且在法律效力層級上奠定私有財產權的法律地位。這對侵害私有財產權的最后法律救濟預留了制度空間,準備了保護藩籬,盡管令人較為遺憾的是我國還沒設置對私有財產權侵權行為的配套救濟法律機制。

第三,憲法對私有財產權的保護有利于培育全社會的誠實信用觀念。憲法確認了私有財產的道德正當性和法律正當性,促進了不同財產權主體在進行利益交換的時候遵循等價交換的原則。如果視私有財產為“原罪”,就談不上對他人財產權的尊重,誠實和信用觀念的培育就成了無源之水、無本之木。①

二、對我國私有財產權的憲法保護的思考

(一)對財產權的保障模式

2004年憲法修正案突破了對私有財產權憲法保護的空白,在法律位階上把私有財產權提到前所未有的高度,但是我們仍要注意到憲法在公有和私有不同性質的財產上所表達的區別態度。在對待私有財產權上憲法采取的是相對保障模式,憲法規定,“公民的合法的私有財產不可侵犯”,“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”;而在對待公有財產權上憲法采取的是絕對保障模式,憲法規定,“社會主義的公有財產神圣不可侵犯”?！吧袷ゲ豢汕址浮闭蔑@了公有財產權的法律優勢地位。筆者認為,憲法之所以采取區別的表述,除了意識形態上的考慮,也有根據我國國情的現實考慮。憲法之所以保障財產權,并不是因為財產權的天賦性與固有性,而是因為私有財產權能夠增加社會財富、滿足社會需要。為了保障社會利益,在財產所有者一方應視財產權為一種社會職務,而在社會一方則應尊重財產權。如因社會演進,社會利益對于執行這種職務的要求縮減,甚或無所要求,法律自亦可以縮減財產權的范圍,甚或使一切私產消滅。所以財產權原則上不是所有者的一種含有絕對性或不受限制的權利,而只是所有人的一種有條件的與可限制的權利。②“社會主義國家生產資料公有制居基礎地位”,憲法對公共財產的保護優于對私有財產的保護也符合我國的憲法邏輯和政治邏輯。對私有財產權的保護,不是絕對的、無限的,而是有制約的,這是一種內在的、先天的制約,是保證社會主義制度存續、保障社會公平的必要前提。這是為私有經濟具有不可克服的缺陷:可能與公共福利沖突,它只追求自身利潤;可能造成財產分配上的兩極分化。確保公有財產權的法律優勢地位,限制私有財產權的無限發展,可以防止私有經濟對國民經濟命脈的壟斷。

此外,對公有和私有財產權采取的不同保障模式,筆者有著這樣的理解:在絕對保障模式下排除了國家對公有財產權的所有形式的干涉,對公有財產權的干涉也只有在重大且急迫的公共利益所必需且在事先得到公正的補償之時,才具有正當性;而在相對保障模式下,并不否定國家對私有財產權的剝奪與限制。憲法保護只是要求政府在征用或剝奪之時,必須遵循正當程序原則,并按照法律的規定給予某種程度的補償。故此,對我國私有財產權的補償基準引發了下述的思考。

(二)對私有財產權的補償基準

憲法對財產權的征收或征用設置了唇齒條款。唇齒條款是指“有征收必有補償”。2004年憲法修正案規定:“公民的合法的私有財產不可侵犯,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用”,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@里的表述涉及到一個公平補償還是適當補償的問題。從我國的法律實踐來看,對私有財產權的相對保障模式一般是適當補償。相對保障模式常常認為政府對財產的征收不一定負有“全額補償”的義務,具體到執行中就是“適當”,甚至只是其中一小部分而已。隨著社會的發展,這種公益主義的傾向往往造成了很多社會矛盾,被執行人多有微詞,間接影響了政府和群眾的關系。并且所謂的“適當”補償給征收、征用提供了滋生濫用職權非法謀取利益的溫床,一些政府主體打著公共利益的旗號在謀取地方利益、部門利益或者團體利益。因此,筆者認為,適當補償并不是一個合適的補償基準。實行什么樣的基準比較合適呢?完全補償不大具有可行性,主要因為:其一,在緊急情況下的征用給予完全補償不大可能;其二,限于一些征用財產價值的難以評估性,諸如知識產權之類的財產權,實現完全補償也是不可能的;第三,從我國目前的經濟發展情況來看,實行完全補償也不具備現實條件。在適當補償、完全補償皆不可取的情況下,公平補償就比較妥當。

公平補償主要是根據被執行人的財產征收、征用情況而給予適當合理的補償,一方面保證了公共利益的實現,另一方面也避免了當事人利益得不到充分保障的狀況。而且公平補償并不是一概排斥完全補償,在征收、征用財產量化程度較高的情況下,是非常必要實行完全補償的,而這種情況同時也是公平補償?，F代西方一些國家的憲法一般這樣規定:第一款:“財產不得侵犯”;第二款:“財產根據公共利益得依法受限制”;第三款:“在合理補償的條件下,可用于公益目的,國家可以征收、征用”等。但是這里也存在如何讓“公平合理”補償均得到認可的問題。公平的標準和執行程序有待具體化和具備實現的可能條件。因此,僅僅在憲法里表述“公平補償”是不夠的,還需要建立起與該憲法條款相配套的法律、法規及相關制度,既要實體公正也要程序正義。這些問題目前在我國還沒得到根本解決,需要政府和社會群眾多點溝通,著眼于建立一個具備前瞻性的、公平正義的補償機制。

(三)完善對私有財產權的憲法保護機制

對私有財產權的憲法保護不僅在憲法里明確規定,而且應尋求以憲法為基礎的其他法律法規的保護途徑,從而完善對私有財產權的憲法保護機制。我國的憲法實施制度在制度結構和實踐效果方面都存在著嚴重的缺陷。因此,筆者認為可從下述幾方面進行重點制度建設:

第一,建立違憲審查制度。建立違憲審查制度的根本目的在于強化憲法的根本權威,使目前中國憲法的偏于形式走向實用。要想憲法保護的“公民的合法的私有財產權”落到實處,建立違憲審查制度顯得尤為迫切,否則目前的憲法徒具空文而已。至于建立何種違憲審查模式,目前還沒定論。放眼世界范圍,違憲審查模式頗具典型的有美國式的司法審查制度,有奧地利式的憲法法院制度以及法國的憲法委員會和憲政院式的憲法監督模式。筆者認為,基于我國業已確立的政權結構和政治傳統,在全國人大委員會下設立一級機構憲法委員會比較合適。這一方面解決人大權力邊緣化的傾向,另一方面為我國私有財產權的憲法保護提供了制度載體。公民可以在私有財產權受到嚴重侵害時并窮盡其他法律救濟手段的情況下,依據憲法規定的公民權力條款直接向憲法委員會提起訴愿,以維護自己的權利。這是憲法救濟的最后手段,具有最終的法律效力。

第二,發揮憲法解釋的作用。目前的憲法多具形式性,學界早已形成共識。如何活化憲法,讓僵硬的憲法條款在憲政實踐中真正發揮作用,憲法解釋可以在一定程度上解決這種困境。這是因為,憲法條文一般具有概括性,需要憲法解釋進行闡釋和細化,以便公眾準備把握憲法立旨,領會憲法精神;憲法具有根本性,不能屢修屢改,以防破壞憲法的權威性,這也需要憲法解釋適時對憲法所不逮及的時代意義進行補充。憲法解釋很好地釋放了憲法的彈性空間。如何對待“私有財產權”,對公共利益的界定尤為重要,而不同時代的界定也是不同的。憲法解釋可以在公共利益或者私有財產權的概念界定以及范圍上加以明確,這也有利于壓縮對待私有財產權的自由裁量空間。

第三,完善相關法律制度。以憲法為基礎的相關立法,在實行私有財產權的法律保護時,應嚴格依據憲法的權利條款,融會貫通憲法精神,為私有財產權的憲法保護提供強大的制度支持。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》是一部與私有財產權密切相關的法律。《物權法》規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！段餀喾ā愤€規定,征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低,長遠生計有保障;對于征收個人住宅的,征收人“應當保障被征收人的居住條件”。但這里沒有明確界定“公共利益”,對“合理補償”也沒確卻標準,可能會使征收、拆遷制度在實踐中被濫用。因此,補充、完善相關法律制度是當前立法工作的重要任務,盡快建立起以憲法為統領的保護公民私有財產權的法律保障體系。

注釋:

①唐忠民.憲法保護私有財產權的冷思考.社會科學研究.2003(6).

②王世杰,錢端升.比較憲法.商務印書館.1999.139.