郵政儲(chǔ)蓄銀行現(xiàn)存法律問題的思考

李　鋒　張　梅

摘要2007年3月6日,中國郵政儲(chǔ)蓄銀行依法成立。它的成立,是我國郵政體制改革取得的重大階段性成果,也是在國家金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)下金融體制改革取得的又一項(xiàng)新的重要成就。但是任何新生事物都是在不斷探索、求實(shí)的過程中逐步完善并發(fā)展起來的,郵政儲(chǔ)蓄銀行也不例外。郵政儲(chǔ)蓄銀行由于受舊有經(jīng)營模式的影響較深,存在著諸多違規(guī)問題。面對(duì)這些問題,我們不僅要不斷健全相關(guān)法律法規(guī),還要進(jìn)一步提高從業(yè)人員的合規(guī)經(jīng)營及風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),以促進(jìn)其健康、快速的發(fā)展。

關(guān)鍵詞郵政儲(chǔ)蓄銀行 郵政部門 金融監(jiān)管

中圖分類號(hào):D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-125-02

一、郵政儲(chǔ)蓄銀行現(xiàn)存法律問題

(一)從業(yè)人員法律專業(yè)基礎(chǔ)薄弱

由于郵政儲(chǔ)蓄銀行的從業(yè)人員絕大部分是從郵政部門劃轉(zhuǎn)過來的,其機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上采取的是“就地取材”的方法,為了節(jié)省開支,郵政部門較少更新設(shè)備和培訓(xùn)人員,造成人員素質(zhì)偏低,大多法律意識(shí)較為薄弱,不僅工作中存在許多違規(guī)操作行為,而且缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),為機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營帶來諸多安全隱患。這種金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)及法律專業(yè)人才缺乏的局面,難以適應(yīng)多元化金融競爭局面。

(二)部分高管人員違規(guī)任職

中國郵政儲(chǔ)蓄銀行設(shè)立以后,其機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員正式被納入到了銀行業(yè)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管范圍之中。根據(jù)《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》第一百二十八條第三款的規(guī)定:“任國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行支行行長,城市信用社股份有限公司分社經(jīng)理及臨時(shí)主持工作超過3個(gè)月的支行副行長、分社副經(jīng)理的,應(yīng)具備大專以上學(xué)歷,從事金融工作4年以上或從事經(jīng)濟(jì)工作8年以上(其中從事金融工作2年以上)?！编]政儲(chǔ)蓄銀行作為新成立的商業(yè)銀行,應(yīng)當(dāng)按照此實(shí)施辦法的要求任命其高管人員,但是實(shí)踐中部分郵政儲(chǔ)蓄銀行的高管人員并未達(dá)到相關(guān)法律規(guī)定的要求但依舊任職。部分郵政儲(chǔ)蓄銀行申報(bào)的具有任職資格的高管人員,在實(shí)際工作中并非全部是實(shí)職人員。由于符合任職資格的高管人員資源緊張,特別是縣級(jí)支行機(jī)構(gòu)高管人員相對(duì)匱乏,為了解決部分縣級(jí)支行機(jī)構(gòu)缺乏甚至沒有符合任職資格的高管人員的問題,部分郵政儲(chǔ)蓄銀行分行將已由銀監(jiān)部門批準(zhǔn)通過的具有任職資格的高管人員委任以某縣級(jí)支行行長一職,該職務(wù)僅為解決該行高管人員任職資格而虛掛,并未到縣支行實(shí)際履行工作職能。而該縣支行的業(yè)務(wù)管理實(shí)際上由一名未達(dá)到任職資格但不受《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》制約的副行長進(jìn)行管理。這種方式雖然變通處理了縣級(jí)支行機(jī)構(gòu)高管人員資源緊張的問題,保證了縣級(jí)支行機(jī)構(gòu)日常工作的正常開展,但規(guī)避了法律關(guān)于高級(jí)管理人員任職資格的規(guī)定,在實(shí)際操作中會(huì)帶來諸多隱患。

(三)監(jiān)管法規(guī)的不適應(yīng)性

2003年12月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過的《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》標(biāo)志著中國銀行業(yè)監(jiān)管有法可依,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)正式進(jìn)入了法制監(jiān)管時(shí)代。實(shí)踐工作中,銀行業(yè)監(jiān)督管理部門雖然按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)郵政儲(chǔ)蓄銀行進(jìn)行積極監(jiān)管,但是在實(shí)際的監(jiān)管工作過程中部分法律規(guī)定很難真正貫徹執(zhí)行。例如:《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十五條規(guī)定:“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有下列情形之一,由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正,有違法所得的,沒收違法所得,違法所得五十萬元以上的,并處違法所得一倍以上五倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的,處五十萬元以上二百萬元以下罰款;情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的,可以責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:(一)……(四)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的?！编]政儲(chǔ)蓄銀行部分分支機(jī)構(gòu)的高息攬儲(chǔ)行為,依照上述法律規(guī)定,銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)該機(jī)構(gòu)處以五十萬元以上二百萬元以下罰款。但實(shí)際上,部分縣區(qū)級(jí)支行年盈利不足二十萬元。如果按照此額度對(duì)其進(jìn)行處罰,該違規(guī)機(jī)構(gòu)不僅難以承受,甚至很有可能會(huì)因?yàn)榇隧?xiàng)罰款而退出市場。針對(duì)以上問題,部分地區(qū)的銀行業(yè)監(jiān)管部門秉承著一方面要對(duì)其違法行為進(jìn)行懲治,另一方面又要保證其可持續(xù)發(fā)展的原則,并未對(duì)其采取相應(yīng)的罰款措施,而是以約見高級(jí)管理人員談話,要求其限期整改等方式變通處理此問題。

基于以上問題,我們可以看出,雖然國家出臺(tái)的《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》旨在通過銀行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督,要求金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營,以提高中資商業(yè)銀行的競爭力,最大限度地保護(hù)存款人利益。但因該法規(guī)對(duì)部分違規(guī)行為處罰力度過大,這對(duì)部分金融機(jī)構(gòu)特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)而言,其處罰力度可能會(huì)導(dǎo)致違規(guī)機(jī)構(gòu)難以繼續(xù)發(fā)展,因此在該區(qū)域內(nèi)本法規(guī)部分規(guī)定難以真正貫徹執(zhí)行,從而出現(xiàn)了明顯的法律不適應(yīng)性問題。

二、郵政儲(chǔ)蓄銀行發(fā)展的對(duì)策及建議

(一)大力開展郵政儲(chǔ)蓄銀行的法律法規(guī)建設(shè)

1.制定適合我國國情的《郵政儲(chǔ)蓄法》

現(xiàn)行的法律、法規(guī)把中國郵政儲(chǔ)蓄銀行的經(jīng)營活動(dòng)納入到《商業(yè)銀行法》調(diào)整的范圍,這存在一定的問題。中國郵政儲(chǔ)蓄銀行的經(jīng)營方式,資本構(gòu)成,經(jīng)營范圍等與其它商業(yè)銀行還存在較大差異。從服務(wù)對(duì)象上看:郵政儲(chǔ)蓄銀行的服務(wù)對(duì)象是城鄉(xiāng)億萬居民,個(gè)體工商戶等屬于銀行零售業(yè)務(wù)的范疇。而商業(yè)銀行除了上述服務(wù)對(duì)象以外,主要服務(wù)對(duì)象是各類政府機(jī)關(guān)、部隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等等,服務(wù)的對(duì)象比郵政儲(chǔ)蓄銀行要廣泛;從服務(wù)的深度和廣度看:郵政儲(chǔ)蓄銀行經(jīng)營民間的小額儲(chǔ)蓄、小額匯兌等等業(yè)務(wù),而其它商業(yè)銀行是以吸收公眾存款、企業(yè)存款、發(fā)放貸款、辦理國內(nèi)外結(jié)算業(yè)務(wù)等為經(jīng)營項(xiàng)目,視銀行規(guī)模的大小,可以經(jīng)營的范圍達(dá)到十三項(xiàng)之多,其廣度和深度遠(yuǎn)非現(xiàn)有郵政儲(chǔ)蓄銀行能比。因此把郵政儲(chǔ)蓄銀行簡單的納入到《商業(yè)銀行法》的調(diào)整范圍中就會(huì)產(chǎn)生一定程度的不適應(yīng)性。例如:根據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》第四十四條第三款的規(guī)定:“中資商業(yè)銀行設(shè)立支行應(yīng)當(dāng)符合以下條件:具有撥付營運(yùn)資金的能力:上一級(jí)管轄行撥付營運(yùn)資金不得低于人民幣1000萬元或等值的自由兌換貨幣;撥付給支行的營運(yùn)資金累計(jì)不得超過撥付行資本凈額或營運(yùn)資金的60%;”。按此規(guī)定,郵政儲(chǔ)蓄銀行市級(jí)分行及其支行必須具備不少于1000萬元人民幣的營運(yùn)資金方可籌建開業(yè)。但是由于部分地區(qū)郵政儲(chǔ)蓄銀行剛成立不久,下轄機(jī)構(gòu)及所屬人員又相對(duì)龐大,導(dǎo)致現(xiàn)有資金不足,沒有能力按照《實(shí)施辦法》關(guān)于營運(yùn)資金的相關(guān)規(guī)定成立分行及其支行。如果一味按照規(guī)定籌建分行及其支行而不考慮郵政儲(chǔ)蓄銀行的實(shí)際情況,則會(huì)導(dǎo)致郵政儲(chǔ)蓄銀行難以為續(xù),不利于其發(fā)展。因此,本著促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保障郵政儲(chǔ)蓄銀行快速、有序發(fā)展地原則,部分地區(qū)地銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)了轄內(nèi)具備成立條件,但沒有達(dá)到營運(yùn)資本規(guī)定的郵政儲(chǔ)蓄銀行分支機(jī)構(gòu)的籌建開業(yè)請(qǐng)求。

從以上情況我們不難看出,當(dāng)前在我國對(duì)郵政儲(chǔ)蓄進(jìn)行改革的同時(shí),很重要的一步就是要根據(jù)郵政儲(chǔ)蓄銀行的發(fā)展及其金融體制改革的要求,制訂專門的郵政儲(chǔ)蓄法或中國郵政金融法,充分明確郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為及機(jī)構(gòu)體制,明確郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)市場定位及管理要求,使郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)經(jīng)營有法可依,機(jī)構(gòu)管理有據(jù)可循,更符合中國國情發(fā)展及銀行業(yè)監(jiān)督管理要求,不斷改善目前我國金融法律法規(guī)對(duì)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)約束軟化的現(xiàn)狀。

2.完善現(xiàn)有不適應(yīng)地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)

第一,完善郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法律法規(guī)。我們要根據(jù)相關(guān)金融法律法規(guī)和加入世界貿(mào)易組織后中外資金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管的要求以及金融業(yè)競爭的現(xiàn)實(shí)狀況,考慮郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)體制上的特殊性,制定專門的郵政儲(chǔ)蓄監(jiān)管法律法規(guī)或條例,明確各級(jí)監(jiān)管部門監(jiān)管的內(nèi)容、目標(biāo)、程序和手段,確定辦理郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)的各類違法違規(guī)的責(zé)任以及追究處罰的相應(yīng)條款,改變過去人民銀行監(jiān)督管理郵政儲(chǔ)蓄的法規(guī)不健全、約束軟化的現(xiàn)象,在銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,提高監(jiān)督管理水平,真正做到對(duì)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理與對(duì)其它銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理一視同仁。

第二,國家出臺(tái)的《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然旨在通過制定專門的法律法規(guī)使得銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督管理過程中有法可依,保障商業(yè)銀行依法運(yùn)營,健康發(fā)展。但是由于其中部分條款對(duì)規(guī)定比較嚴(yán)格,懲治力度過大,因此并不適應(yīng)郵政儲(chǔ)蓄銀行的實(shí)際情況,不利于其自身的發(fā)展。因此,有必要根據(jù)郵政儲(chǔ)蓄銀行的實(shí)際運(yùn)營情況,對(duì)部分不適應(yīng)地區(qū)發(fā)展的條款進(jìn)行修改,既能夠?qū)︵]政儲(chǔ)蓄銀行的違規(guī)行為進(jìn)行適度懲治,保證其整改的有效性,又能夠促進(jìn)其持續(xù)、健康、合法的發(fā)展。

(二)加強(qiáng)從業(yè)人員法律素質(zhì)建設(shè)

人才是企業(yè)的第一資源,是企業(yè)創(chuàng)新能力的源泉所在,是最重要的核心競爭力。專業(yè)人才的缺乏是中國郵政儲(chǔ)蓄銀行成立后所面臨的一大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)顯示,隨著中國郵政儲(chǔ)蓄銀行經(jīng)營的業(yè)務(wù)品種不斷增加,對(duì)其員工的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平的要求也日益升高。特別是那些資金交易人員和專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理人員,除具備豐富的金融知識(shí)、扎實(shí)的業(yè)務(wù)技能,還需要具備相當(dāng)程度的法律素養(yǎng)。只有這樣才能夠保證合法合規(guī)、正常有序地開展業(yè)務(wù)?？v觀目前中國郵政儲(chǔ)蓄銀行的情況顯然是不容樂觀的。要想在與現(xiàn)有商業(yè)銀行的競爭中站穩(wěn)腳跟,并實(shí)現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展,就必須加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度,盡快建立起一支學(xué)歷層次高、專業(yè)知識(shí)豐富、具有一定金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)與法律素養(yǎng)的專業(yè)骨干力量以適應(yīng)其快速發(fā)展的需要。

(三)建立良好的監(jiān)控機(jī)制,加大監(jiān)管力度,保證監(jiān)管的有效性

1.法規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管相結(jié)合

按照新的監(jiān)管理念,銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在對(duì)郵政儲(chǔ)蓄銀行的監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)做到合規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管并重。一方面,要嚴(yán)格按照商業(yè)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),對(duì)郵政儲(chǔ)蓄銀行的組織和經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,以保證相關(guān)經(jīng)濟(jì)金融宏觀政策得到貫徹落實(shí)。另一方面,要對(duì)郵政儲(chǔ)蓄銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制提出新的要求,督促其健全公司治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)內(nèi)部控制和全面風(fēng)險(xiǎn)管理,組織操作風(fēng)險(xiǎn)檢查,清除案件風(fēng)險(xiǎn)隱患,并總結(jié)案件教訓(xùn),堵塞體制問題漏洞,防范郵政銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)防范操作風(fēng)險(xiǎn)能力,引導(dǎo)郵政銀行分支機(jī)構(gòu)穩(wěn)步發(fā)展資產(chǎn)業(yè)務(wù)。

2.嚴(yán)格核準(zhǔn)郵政儲(chǔ)蓄從業(yè)人員任職資格

為了更好的提升郵政儲(chǔ)蓄從業(yè)人員的從業(yè)素質(zhì),銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)該嚴(yán)格做好高管人員任職資格的審查工作。根據(jù)本地區(qū)郵政儲(chǔ)蓄銀行實(shí)際情況所做的變通處理方式只是一種暫時(shí)的解決方法,并無相關(guān)法律依據(jù)。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)該督促郵政儲(chǔ)蓄銀行進(jìn)行人員培訓(xùn)、人才引進(jìn)等工作,以期達(dá)到合規(guī)監(jiān)管,促進(jìn)郵政儲(chǔ)蓄銀行高管人員真正做到合規(guī)任職。

目前,我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段,處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,舊的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展的需要,而成熟的、完善的新體制還未完全建立。在這樣一個(gè)大的環(huán)境下,中國郵政儲(chǔ)蓄銀行的體制改革,雖然還存在諸多問題,但是我們有理由相信,它的成立必將進(jìn)一步促進(jìn)我國銀行業(yè)的發(fā)展和銀行體系的完善,必將加快推進(jìn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè),也必將有利地支持我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

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