9·11事件后美國反恐立法分析

智　妍

摘要9·11事件無疑是美國反恐斗爭的轉折點,它打破了美國國土絕對安全的神話,給美國社會、政治、經濟和美國人民帶來了不可彌補的重大創傷。9·11事件后,美國采取了一系列的措施來預防和打擊可能發生在本土的恐怖襲擊,并通過立法的形式加強反恐保障。其中《美國愛國者法案》是9·11事件后較早被通過也是目前爭議最大的反恐法律,本文將以《美國愛國者法案》為例,介紹9·11事件后美國反恐立法的新特點,并以人權保障為視角對其進行分析、評價。

關鍵詞9·11事件 美國 反恐立法

中圖分類號:D9712 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-328-02

一、9·11事件后美國反恐立法特點

9·11事件發生后,美國立即采取立法措施,制定了保衛國家、保護公民安全的一系列法律。如《美國愛國者法案》、《航空與交通安全法》、《動用軍事部隊授權法》和《加強邊境安全和入境簽證改革法》等。但是9.11事件后的反恐立法無論在內容和程序上較之前都有較大改變,呈現出不同于以往的新特點。

(一)立法過于匆忙

從《美國愛國者法案》的立法過程可以看出,9·11事件后針對恐怖主義的立法活動存在的一個共性就是立法過于匆忙。從遭到襲擊后的一系列針對恐怖主義的立法時間上就可以看出立法匆忙的程度,僅9·11事件后6個月內的立法數量就多達91部,其中較為主要的有9·11事件發生僅7天后就由總統簽署的《動用軍事部隊授權法》,授權美國總統可以使用武力打擊任何參與計劃、實施、幫助制造9·11事件的個人、組織和國家;有《2001打擊恐怖注意金融犯罪法》,該法于2001年10月17日美國眾議院通過,10月26日該法案作為《美國愛國者法案》的一部分被布什總統簽署成為法律;10月26日的《美國愛國者法案》成為之后爭議最大的反恐法案之一;還有《航空與交通安全法》,9·11事件后,航空與交通安全成為民眾普遍關注的問題,因此,僅在恐怖事件發生兩個多月后也就是11月19日就由總統簽署了該法案。①

從立法時間短和立法數量多的強烈對比上可以看出,9·11事件后,美國反恐立法的一個特點就是過于匆忙。這與9·11事件后整個國家處于一種緊急狀態的社會環境和人民受驚嚇程度有很大關系,9·11恐怖襲擊使美國及其人民遭到了財產和精神上的雙重打擊,使其本土絕對安全的神話破滅,無論是政府還是人民感受到了保證本土安全和國民安全的迫切性,因此一系列針對恐怖主義的立法相繼產生。但是同時,以如此快的速度進行立法必將存在漏洞,沒有充足的時間進行辯論,沒有受到廣大人民群眾的關注和監督,長遠看一定會出現由此引發的一系列問題。

(二)政治環境左右立法

美國的政治體制為三權分立,即司法、立法和行政權力分屬三個地位相等的不同政府機構,由三者互相制衡,從而保證社會的民主。但是,當布什總統在9·11事件發生后的第二天就宣布這是一場戰爭的時候,美國的立法就已經不獨立了,它通過制定反恐法律成了美國變成警察國家的工具。正如一位美國公民說道“我更加憤怒了,因為那些邪惡的、具有破壞性的恐怖襲擊被布什政府用于順理成章地剝奪美國人長期以來擁有的權利和價值觀。”布什政府的一些做法也可以從另一個側面反映當時美國的政治環境對立法的左右,如“重新界定總統的職權,推進政治意識形態”,其真實意圖就是要將總統和行政的權力推到最高位置,并且擴大執法權力。

(三)得到多數民眾支持

制定《美國愛國者法案》的過程,社會各界都發出了發對的聲音,但是卻有這樣一個事實不容忽視,那就是該法案仍然得到美國多數民眾的支持,可以從9·11事件后所做的民意調查中發現。

如在2001年11月12日國家公共電臺、凱塞家庭基金會和肯尼迪公民自由政府學校共同做的一項全國性的民意調查中,當問到是否支持賦予執法機關更多的權力進行以下包括竊聽電話、截獲電子郵件、截獲普通郵件、檢查上網活動、對嫌疑人拘留一周(未起訴)、對恐怖分子無限期拘留(不起訴)、檢查學生的教育檔案、檢查電話記錄、追蹤信用卡的購買記錄和檢查稅務記錄這13項行為時,公眾僅對一項行為即對恐怖分子無限期拘留(不起訴)的支持率不超過50%,其余12項內容的支持率均高于50%,有些甚至高達80%左右。②從這一數據中可以充分體現出,廣大民眾對《美國愛國者法案》的支持。當然,在9·11事件發生后不到3個月的時間內,民眾還處于9·11恐怖襲擊的陰影中,以及對于《美國愛國者法案》的了解程度都會影響民眾的心理和選擇。

二、以人權保障視角評析9·11事件后美國反恐立法

(一)《美國愛國者法案》相關法律條文分析

《美國愛國者法案》的多數條款雖直接針對恐怖主義,但是也有一部分內容與美國憲法相違背,侵犯了公民言論自由等合法權益。

憲法第一修正案規定“國會不得制定關于下列事項的法律:確立國教或禁止信教自由;剝奪言論自由或出版自由;或剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤的權利。”但是在《美國愛國者法案》中的部分條款卻與其相違背,如第215條規定即使并無相關嫌疑,政府也可以要求獲知公民在圖書館、書店閱讀購買書籍的詳細信息,同時禁止服務商向客戶透露他們的信息已受調查,類似調查還可以擴展到公民的教育、醫療、投資、信用等各種記錄。這些條款雖沒有直接剝奪公民的言論自由權利,但是在其隱私權遭到嚴重喪失的情況下,必將妨礙民眾的自由表達和思考的能力。

憲法第四修正案規定“人民的人身、住宅、文件和財產不受無理搜查和扣押的權利,不得侵犯。除依據可能成立的理由,以宣誓或代誓宣言保證,并仔細說明搜查地點和扣押的人或物,不得發出搜查和扣押狀。”但是法案卻極大的擴大的國家權力,使得相關部門較容易的獲得搜查和扣押令,增加了執法的隨意性。如第203條規定執法部門在未經司法審查的情況下有權獲得與美國公民有關的敏感信息,允許將法庭記錄向聯邦執法、情報、移民、國防和國土安全部門官員公開,以協助他們完成職責;第206條允許針對個人的隨時竊聽,而在以前如竊聽其家庭、單位和移動電話需要分別申請許可證;第209條規定扣押聲音郵件不需要申請監聽令狀,代之以申請普通的搜查令狀等。

(二)自由與安全的博弈

“9·11”事件前, 反恐怖主義在美國的國家安全戰略中始終未占重要地位。里根執政時期,在美國的安全戰略中, 恐怖主義被歸于低烈度沖突,屬低于常規戰爭但又超出國家間常規和平競爭的安全問題。冷戰結束后, 克林頓執政時期, 美國仍延續冷戰思維,認定其國家安全威脅大體上可以劃分為源于國家的威脅、非國家威脅及危險軍事技術擴散三類。恐怖主義與販毒、環境問題等被歸入非國家威脅。雖然美國對恐怖主義威脅的認識在逐漸深化, 但始終沒有將其放到主要地位。③

9·11事件的發生使美國政府認識到打擊恐怖主義的迫切性,在2002 年9 月, 美國公布《國家安全戰略》報告,詳細闡述了“9·11”事件之后的美國國家安全戰略,明確反恐怖主義成為美國國家安全戰略的重心。因此在9·11事件后的一些列針對恐怖主義的立法都表現出,甚至不惜犧牲美國公民的合法權益也要打擊恐怖主義,但是就是《愛國者法案》爭議最大的原因,自由與安全之間的博弈。

正如上文所述,9·11事件后美國的立法片面強調國家安全,而忽略美國公民的自由,但是正如本杰明.富蘭克林所言“那些放棄基本自由換取一點臨時安全的人既喪失了自由,也得不到安全。”因此,9·11事件后美國反恐立法是合時宜但不長遠的。

1.9·11是產生《愛國者法案》的溫床

以《愛國者法案》為首的美國反恐立法可以說是合時宜的。從表1可以看出,9·11事件給美國民眾帶來的創傷。事件發生后,“國家處于混論中,但兩件事卻非常確定。采取嚴厲措施保障美國將來不再受恐怖分子襲擊。人民期望大幅度削減個人自由、憲法權利和公民自由。”④

9·11事件的發生促使了美國各界對恐怖主義的懼怕和對自身安全的關注,因此,可以說應民眾情緒和社會政治環境的需求產生了一系列針對恐怖主義的立法,也就可以說《愛國者法案》是應9·11之運而生的。

2.只有完善才能長遠

《愛國者法案》頒布實施以來已有數年,法案中關于侵犯公民合法權利的內容越來越受到公眾和相關人士的關注和思考,也越來越引起爭議。甚至美國有些州已經廢除了《美國愛國者法案》如夏威夷等。而且廢除《愛國者法案》的呼聲一直不斷,如有觀點認為“談及其效用,實際上《法案》的制定完全沒有必要”,有的觀點認為“《法案》所提供的安全保證是以民權為代價的,假以時日,終究會導致我們憲法體系的讓步”。

由此,只有不斷的對《愛國者法案》進行修訂和完善才能使其在與恐怖主義的長期斗爭中發揮更大的作用。

《美國愛國者法案》頒布實施以來,引起了美國甚至世界各國的廣泛關注和爭議,若不論法案是否在反恐斗爭中發揮了預期中的作用,不論法案條款是否侵犯了公民的合法權益,仍然有很多值得我國在制定反恐法律中予以借鑒學習。

注釋:

①②④⑤黃錦就, 梅建明. 美國愛國者這法案: 立法、實施和影響.法律出版社.2008.

③戴艷梅.美國反恐情報戰略的演化和生成.情報探索.2008(1).

參考文獻:

[1]劉衛東.《愛國者法》及其對美國公民權力的影響.美國研究.2006(1).