運用鄉鎮檢察室破解鄉鎮預防瀆職犯罪困境的探討

劉　鎣

摘要瀆職犯罪是一種嚴重的刑事犯罪,具有著超乎人們想象的嚴重社會危害性。因此,我們必須要努力從源頭上遏制犯罪。近年來通過各級檢察機關反瀆職部門的努力,我國的瀆職犯罪預防工作取得了不少成績,預防瀆職犯罪工作體系日趨完善,所發揮的作用也日益突出。然而,隨著瀆職預防工作不斷向縱深發展,目前基層鄉鎮的瀆職犯罪預防工作正日益成為整個預防體系的短板和薄弱環節,面臨著不少困難。本文擬從分析造成目前鄉鎮基層瀆職預防工作困境的原因入手,探討通過成立并完善鄉鎮檢察室這一路徑來破解,以期對基層鄉鎮預防瀆職工作有所助益。

關鍵詞鄉鎮 瀆職 檢察室

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-279-02

一、當前鄉鎮瀆職犯罪預防工作的困境

檢察機關作為我們國家的法律監督機關,負有對包括行政權、審判權的依法行使進行監督的職責。目前我國地方政府的行政層級體制是以省、市、縣、鄉四級管理模式,鄉鎮作為最基層的政權組織,一般管理著我國區域十分廣大的農村地區。這就從客觀上要求作為法律監督機關的檢察機關有必要把監督職能輻射到行政權存在的每個角落,特別是廣大的農村地區,促進其形成一種機構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。然而,由于如今作為對應這一層級的鄉鎮檢察室的缺位,使得檢察機關在當前鄉鎮瀆職犯罪的預防工作中面臨不少困難,總的來說,有以下幾個方面,需要我們去研究破解。

(一)缺乏鄉鎮瀆職犯罪預防工作的組織及機制保障

在我國,法律賦予了檢察機關瀆職犯罪預防工作的主體職責。而且通過多年的實踐和總結,檢察機關也逐漸形成了一套比較完善的瀆職犯罪預防工作體系。并已經成為了我們國家職務犯罪預防體系的一個重要組成部分。然而,在廣大的鄉鎮基層地區,由于目前鄉鎮檢察室還沒有得到國家法律層面上的認可,鄉鎮的瀆職犯罪預防工作依然只能夠依靠縣一級的檢察機關來承擔。這無疑會增加瀆職犯罪預防工作的成本和降低瀆職犯罪預防工作的效率。因為我國地域遼闊,特別是在經濟還尚不發達的西部地區,一些地區的鄉鎮往往離縣城十分遙遠且交通不便,如果縣級檢察機關沒有專門的鄉鎮組織及機制的有力支撐,往往會在廣大鄉鎮地區的瀆職預防上顧此失彼,無法把預防工作的觸角覆蓋及延伸到每一個角落,只能在平衡各種效益的基礎上有重點、有選擇性的進行預防工作,這就造成了現在很多鄉鎮基層地區的瀆職預防工作被忽略或者不得不放棄,形成了預防工作的盲區。

(二)對鄉鎮行政權力行使的法律監督不斷弱化

隨著改革開放的不斷深入發展,鄉鎮社會經濟飛速發展,在沿海的一些發達地區,一方面擁有數十萬常住人口,生產總值超百億的特大鎮已經大量涌現,這些高度城市化的新型鄉鎮組織擁有遠比普通鄉鎮強大的經濟決策權和行政管理權;另一方面,隨著經濟的高速發展,我國目前正面臨著體制轉型時期,各社會階層的價值觀念及利益訴求正日益呈現多元化趨勢,各種復雜的矛盾交織出現。而我們的鄉鎮政權的制度和機制還不完善。在很多方面上權力是高度集中,在缺乏法律監督的情況下,就很容易成為瀆職犯罪的高發領域。這主要體現在二個方面,其一,鄉鎮作為一級基層政府,掌握著很多事關百姓切身利益的資源,而鄉鎮中手握權力的領導干部又掌握著對這些資源的分配權,如果沒有有效法律監督的存在,那么手握權力者就會運用自身權力進行權力尋租,甚至不惜濫用權力,對職責不作為。經濟學家克利特格德把“腐敗的基本要素”總結為一個公式:腐敗=壟斷+處置權—責任。在鄉鎮中法律監督的弱化無疑會使責任與權力的均衡天平失衡。權力濫用所造成的損害一旦形成將會嚴重破壞政府的威信。其二,目前鄉鎮干部能充分運用法律來處理矛盾的能力普遍不高,在面對復雜矛盾時,往往拖延塞責,甚至不依法行事、濫用職權,嚴重侵犯群眾權益。這就很容易使得一件本是能夠很好解決的事情卻由于方法的使用不當,在出現苗頭的時候又不懂得如何依法處理,使得這些矛盾糾紛演變成更大的群體性事件,影響了農村社會的穩定和基層地區安定團結的局面。

(三)鄉鎮瀆職預防宣傳工作不到位

目前,很多鄉鎮干部和人民群眾對瀆職犯罪的概念認識還十分模糊,他們并沒有把瀆職犯罪當成是一種犯罪,認為瀆職犯罪只是一種工作失誤;甚至有些群眾對瀆職犯罪的危害了解不足,對瀆職犯罪抱有忍讓和同情的心態。常此以往,勢必會喪失我們對瀆職犯罪懲治的最根本的民意基礎。究其原因還是在于檢察機關對鄉鎮地區的瀆職預防宣傳工作還不到位。這主要表現在二個方面,一是在一個縣域體中都會存在數量不少的鄉鎮,每個鄉鎮的經濟發展情況各異,所存在的問題也會千差萬別。如果不能根據問題有針對性的進行瀆職犯罪的預防工作,其結果很可能就會勞而無功,甚至適得其反。二是如果我們的預防人員不能真正的走入農村進入社區與群眾面對面的進行宣傳工作,不能運用他們所能理解的方式和他們面對面的交流,那么,群眾就不會對瀆職犯罪有所認識。也就不會產生讓廣大群眾都行動起來和瀆職犯罪做斗爭的群防群治的效果。

二、如何運用鄉鎮檢察室破解鄉鎮瀆職犯罪預防工作困境

近年來,隨著經濟的快速發展及各項改革的走向深入,上述問題正日益顯現,并嚴重制約了檢察機關瀆職犯罪預防工作的科學發展,急待解決。令人欣喜的是,一些地區已逐漸意識到這一點,并逐步在法律沒有明確的情況下,依照最高檢《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》逐步摸索著建立了一批鄉鎮檢察室,開展了工作,也取得了一些成績。但還存在一些問題和困境需要加以完善,尤其是在如何運用鄉鎮檢察室破解鄉鎮瀆職犯罪預防工作困境上,我們必須要以改革創新的精神,積極探索破解這一困境的路徑和機制,更好的發揮檢察機關在鄉鎮瀆職犯罪預防工作上的功能。

(一)明確鄉鎮檢察室具有履行瀆職犯罪預防工作的主體職責

鄉鎮檢察室只有明確了其具有履行瀆職犯罪預防工作的主體職責,才能充分的發揮其職能的優勢,增強其工作的主動性和靈活性,在其履行這一職責時,應把其作為縣級檢察機關一個具有預防職能的派出機構。

在個案預防上,明晰鄉鎮檢察室具有瀆職犯罪初查和協助反瀆職侵權局偵查的權力,鄉鎮檢察室在收到控告、檢舉和自首材料后經審查認為有犯罪事實需要追究刑事責任的,報送派出檢察院檢察長批準,進行初查,如要立案則可協助反瀆局進行查處,在查處中,根據查處的情況和進展,檢察室可充分利用其身處基層、了解情況的優勢,及時寫出檢察建議并把其送到發案單位手中,充分運用檢察建議的形式與發案單位進行互動,到發案單位幫助發案單位建章立制,堵塞漏洞,把損失控制到最低限度。

在系統預防上,鄉鎮檢察室可以代表派出檢察機關與鄉鎮政府和職能部門建立聯席會議制度。這樣鄉鎮檢察室可以利用自身優勢,定期與鄉鎮政府及其部門進行會晤,建立信息平臺,加強與他們的聯系溝通,及時通報有關執法情況,做到互相配合、互相支持,形成查處行政違法案件與及時移送刑事案件的高度統一的局面。

在同步預防上,鄉鎮檢察室可以充分發揮自身扎根基層的優勢,對鄉鎮的一些重大項目實行全程同步預防,在熟悉了鄉鎮在這方面工作的基礎上對這些工程每個關鍵環節或容易導致瀆職犯罪的環節進行監督,確保每個環節都做到公平、公正、公開,不給濫用權力者以可乘之機,使預防工作落到實處。如2009年以來,增城市檢察院就結合增城市政府的治水項目開展治水工程同步預防工作,充分依托鎮街檢察室的平臺,開展鎮街一級污水處理和農村生活污水治理工程的同步預防工作,取得了很好的成效。

(二)創新對農村鄉鎮的瀆職預防宣傳方式

廣大基層農村是社會主義社會的根基,基層行政工作點多面廣,政府工作人員直接與人民群眾打交道,其工作質量的好壞會直接影響到黨和政府在群眾心目中的形象。而且,農村人口眾多,很多群眾文化程度不高,法律意識不強,自己的合法權益遭到損害不知如何維護。這就要求鄉鎮檢察室要把對農村鄉鎮的瀆職預防宣傳放到一個重要位置并要根據農村的實際情況在進行瀆職預防宣傳上方式要有所創新,使之能更容易為群眾接受。

第一,檢察室可以利用集市進行宣傳。農村集市是人民群眾聚集的場所。檢察室可以在農村集市用擺攤的方式進行宣傳,把檢察機關印刷的宣傳小冊子發放到群眾手中,讓他們知道哪些行為構成瀆職侵權犯罪,以及如果合法權益受到不法侵害時應怎樣維護等內容;還可以在農村的宣傳欄上張貼標語、宣傳畫,內容盡量做到通俗易懂,讓老百姓容易記在心中。

第二,檢察室可以利用媒體進行宣傳。充分發揮廣播、電視、報刊、手機等媒體的宣傳作用,如增城市檢察院就借助增城市委組織部的“增城科學發展手機學堂”這一宣傳教育平臺,將有關瀆職犯罪預防宣傳標語編發至增城市國家工作人員和村“兩委”干部、村經濟合作社社長的手機進行宣傳,掀起開展瀆職犯罪預防活動的高潮。此外還可以開設預防瀆職犯罪專題欄目,通過媒體實現檢察機關與人民群眾的互動。

第三,檢察室檢察官可以走進村莊進入社區,目前增城市檢察院已根據廣東省檢察院的要求制定了檢察官進村入戶的有關實施辦法,通過進村入戶,與群眾面對面的進行交流,接受咨詢,了解他們最關心的問題,并對當前的瀆職犯罪預防工作進行民意測評和調研,從而讓宣傳能更具針對性和有效性,使群眾能增強對瀆職犯罪危害性的認識,為瀆職犯罪預防建言建策,使瀆職預防工作與群眾工作緊密結合,扎實筑牢對瀆職犯罪懲治的民意基礎。

(三)建立鄉鎮檢察室在瀆職犯罪預防方面制度、人員、經費的長效保障機制

鄉鎮檢察室在瀆職犯罪預防方面要實現科學可持續的發展,就必須要在制度、人員、經費上建立長效的保障機制。目前對于鄉鎮檢察室的設立只有最高檢《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》有所規定,這是遠遠不夠的,還要進一步對其行使瀆職犯罪預防職能加以細化規定,可考慮參照最高檢《關于加強預防職務犯罪工作的意見》的規定,結合鄉鎮瀆職預防工作的特點和規律制定出如何具體做好鄉鎮瀆職預防工作的規范性實施細則。

在人員配置上,要考慮在編制有限的情況下鄉鎮檢察室盡量要有具有瀆職預防工作經驗和年富力強、有責任心的干警進入其中從事瀆職預防工作,并要把其納入到考核指標中,并形成激勵機制。

在經費保障上,要對預防經費加以保障,并保證專款專用,每年編列預算,嚴格執行。

鄉鎮瀆職犯罪預防工作的大幕雖已拉開,但前面的道路依然漫長、碰到的問題和困難還會不少,但只要我們以科學發展觀為指導,堅定信念,在綜合運用上述措施的同時,與時俱進,堅持創新,把鄉鎮預防瀆職犯罪工作真正落到實處,就可以開創鄉鎮瀆職犯罪預防工作的新局面。

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