論行政主體與行政分權

朱保軍 倫春燕

摘要行政主體不單純是一個理論概念,而且也是一個法律概念。行政主體是行政法學理論對實施行政管理活動的行政機關、法律規范授權組織的歸納與概括而形成的,是指享有行政權、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔該行政行為所產生的法律效果的社會組織。行政分權問題就是行政權的資格享有者與行政權限分配問題。研究行政主體與行政分權有助于我們理解現實社會的行政權力的分配與責任的承擔,提高社會的行政理念與行政效率。

關鍵詞行政主體 行政分權 行政責任 行政效率

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-215-01

行政主體與行政分權問題,就是行政權的資格享有者與行政權限分配問題。誰享有行政權?行政權的權限又如何分配?行政行為造成相對人的損害應當由誰來承擔責任,承擔的責任范圍如何界定?這是行政法首要規范的問題。行政主體與行政分權理論,在行政法中具有重要的地位,它是理解行政權主體、行政復議被申請人、行政賠償范圍、行政訴訟被告、國家賠償義務機關、國家賠償范圍等概念的前提和基礎。

一、行政主體的內涵及性質

行政主體是行政法學理論對實施行政管理活動的行政機關、法律規范授權組織的歸納與概括而形成的,是指享有行政權、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔該行政行為所產生的法律效果的社會組織。

行政主體不單純是一個理論概念,而且也是一個法律概念。雖然至今法律規范中尚無這一直接專用語,但行政法學中的行政主體不是一個純理論化的概念。一方面,這是根據行政法律制度對實施行政管理活動的組織的法律規定與要求的總結與提煉,如行政復議與行政訴訟法律制度對行政行為主體要求的規定等;另一方面,對行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定,又將直接涉及到行政主體在行政執法與行政裁判制度中的確認與適用,決定著行政法律關系的判定、行政行為的效力及法律責任的承擔。也有學者認為,在我國行政主體不是法律概念,而主要是一種行政法學的概念,它是行政法學為研究行政法律關系而對關系參加人進行抽象而創制的概念。

然而,理論上的這一概念在實踐中如何運用,如何判斷一個組織是否為行政主體?這就必須有一個具體的判斷標準,也就是行政主體自身固有并區別于其他概念的特征。1.行政主體必須是行政職權的享有者。2.行政主體必須是行政活動的實施者,且必須在法律上能以自己的名義實施行政活動。3.行政主體必須是行政責任的承擔者。

二、行政分權的理論內涵及現實依據

行政分權包括縱向分權與橫向分權,前者指同一行政主體內部的行政權利的行使權限,即行政主體內部的分工,一個主體內部各部門對在同一行政權限范圍內具體行使哪些行政權力。后者指各個指行政主體之間行政權限的劃分,即哪些行政主體在怎樣的行政權限內行使哪些權利。例如,上下級行政機關的權力配置就是縱向的行政分權。不同行政機關的權力配置就是橫向的行政分權。它們都包括兩方面的含義,一是要有不同的行政主體。二是要給不同的行政主體分配不同的行政權限。從我國的行政法的相關規定上我們可以看出我國的行政主體大致包括一下幾類:1.中央國家行政機關。具體指國務院及其組成部門和具有行政管理職權的專門機構。2.地方國家行政機關。3.法律、法規授權的組織。行政分權在我國最好的一個體現就是,行政主體中包括這一類:法律、法規授權的組織。我國行政法上法律、法規授權的組織,是指根據法律、法規的規定,可以以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復議和行政訴訟并承擔相應法律責任的非政府組織。

三、行政分權的意義

“行政分權”是現代行政管理制度最基本的原則之一。從目的上看,只有將國家的行政權科學合理地分配給各個社會肌體,才能保持社會的平衡、穩定和活力,這也是我國社會主義法治國家建設的重要目標。

強調行政分權的另一項重要的目的在于約束行政權更好的維護公共利益。只有進行行政分權才能界定行政主體之間的權力界限,才能比較明確的確定行政復議的被申請人與行政訴訟被告。

行政分權是適應現代行政主體多元化發展趨勢的需要。在行政法學上,行政主體概念的實質意義在于探求、概括行政職能最終落實的權利義務主體,即“行政所由出的主體”。

四、我國行政分權的局限性與解決方式

我國的行政分權主要是縱向的分權,這種體制難以適應經濟社會追求高效率的發展需求,也容易造成行政效率的低下與行政主體的權責不統一的現象,嚴重制約著經濟社會的發展。雖然在我國行政主體與行政分權關系的一個最具代表性的體現就是行政權利可以委托給其他組織行使。但是受委托的組織不具有行政主體地位,這種模式在一定程度上提高了行政效率,但仍然與現代社會的發展形勢不相適應。伴隨著社會的發展,行政已由“公共權力”走向“公共服務”,面對這種變遷所引發的公共職能的擴張,傳統的行政方式已無法適應紛繁復雜的現代社會需求,為適應形勢的需要,調整、增設政府管理方式已成當務之急。以法國為例,公務管理方式的多樣化成為法國現代行政管理的重要特征,除傳統的由行政機關直接實施公務管理外,還出現了許多新型的管理方式,諸如:設立專門的公務法人進行管理;特許私人管理;設立公有商業公司、公私合營公司等私法組織進行管理等。在這些管理方式中,既有公法組織的管理活動又有私法組織的管理活動,既有公法意義上的活動方式又有私法意義上的活動方式,從組織形態與行為方式兩個方面體現出現代行政的多樣化與靈活化。也表現出了行政權利的分配。

參考文獻:

[1]吳庚.行政法之理論與實用.自版.1996年版.

[2]王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1989年版.