經濟行政指導之不足與完善

許　蓓

摘要行政指導是和現代市場經濟、民主法治相關的一個概念,已經引起學者們越來越多的關注。但總體說來我國行政指導與行政處罰等傳統行政行為相比,仍是一個理論基礎薄弱、實務問題甚多、法治程度不高的行政現象,本文將對中日行政指導制度對比研究,以期為我國完善行政指導制度提供參考。

關鍵詞行政指導 市場經濟 行政文化 行政救濟

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-123-02

一、引言

在世界行政法的發展歷史上,行政指導作為一種靈活的行政管理手段,在二戰結束之后的日本、德國等現代市場經濟國家得到了廣泛的應用。尤其是在二十世紀五六十年代日本經濟的高度成長期,行政指導曾經發揮過不可替代的巨大作用,被學界譽為戰后日本經濟發展的一把“金鑰匙”。與此同時,日本行政法學界也對行政指導理論給予了極大的關注。

在我國大陸,隨著社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的初步轉變,行政指導開始在經濟領域和一些社會管理領域得到關注,特別是這幾年,國內學者對行政指導顯示出越來越多的興趣。主要有兩大原因:一是由于日本廣泛采用行政指導而產生令世人震驚的經濟發展,二是由于市場失靈的理論和現實為政府采用行政指導提供了理論基礎,并且事實似乎也證明,政府通過對國家經濟生活進行行政指導確實也能彌補市場失靈。然而我們到底應該怎樣學習日本的行政指導,這種行政指導是否在中國也存在著同樣的生存發展土壤,仍然是值得我們深思的,本文將在對我國行政指導研究現狀進行綜述的前提下,結合中日兩國的實際情況對行政指導的相關問題進行比較,以期對中國行政指導制度的完善提供幫助。

二、我國行政指導理論研究概述

行政指導通常被認為“是指行政機關為實現一定的行政目的,通過向對方做工作,期待對方實施行政機關意圖(作為或不作為)的行為形式。①在政府干預經濟的活動中,行政指導因其特有的靈活性、應急性、簡便性等特征而被政府重視,成為政府干預經濟、貫徹政府的經濟政策和經濟計劃的一種重要手段。但在另一方面,行政指導不具有強制性,不具有可訴性的基本特點又使行政指導成為備受爭議的一種行政行為,隨著行政指導在經濟行政管理領域的廣泛推進,對行政指導的質疑也越來越多。

從20世紀80年代中期開始,行政指導這一新型的行政活動方式就逐漸走入我國行政法學者的研究視野。楊海坤教授早在1985年就從我國行政管理的實際出發,對當時存在的行政指導進行了起步性研究;②羅豪才教授在1988年主編的《行政法論》一書中也設立專節探討行政指導問題。③進入20世紀90年代以后,行政指導現象引起了更多學者的關注,一些學者對行政指導理論傾注了極大的研究熱情,一批專題論文及著作也相繼誕生。特別是包萬超、宋功德、莫于川等學者的相關研究成果是具有相當價值的,對中國的行政指導發展有著重要的作用。

尤其值得關注的是,近兩年來,一種否定行政指導甚至主張中國不宜推行行政指導的觀點在學界日漸泛起。例如王克穩先生就認為,我國行政法上接納行政指導應持審慎態度為佳,其擔憂在于:在我國這樣一個法治尚待健全和完善的國度,提倡和推行行政指導是否會導致對法治原則的破壞?由于行政指導缺乏有力的法律監督,行政主體在運用行政指導時是否會借行政指導為名而行行政強制之實呢?行政指導是否會成為行政主體規避法律責任的一種手段?④對這些觀點進行系統梳理,不僅有助于人們全面了解我國學界在行政指導問題上的基本學術立場,也有助于今后行政指導問題研究的深入展開。

面對贊揚與質疑之聲并存、理想與現實矛盾同在的復雜狀況,究竟應當怎樣看待行政指導這一全新的法律現象呢?行政指導能否與行政法上的依法行政理念相契合?怎樣才能將行政指導這一初衷良好的制度設計納入法治化的軌道進而實現“趨利避害”呢?在公共行政改革正如火如荼展開的當下中國,從理論上對這些極具挑戰性的問題盡快做出回答顯然十分必要。所以,我們仍有必要對比行政指導制度最為成熟的日本,借鑒其優秀經驗,為我國的行政指導制度提供發展改進的方向。

三、中日行政指導比較

在日本,行政指導是其戰后經濟發展的秘密武器。然而,行政指導在我國行政法學的研究中尚屬薄弱環節。本文僅將選取中日行政指導在市場經濟基礎,行政文化基礎,配套制度建設,行政人員素質,行政救濟機制等五個方面加以對比研究,指出我國在這些方面的不足,以便充分發揮其積極作用,確保行政指導沿著法治化軌道發展。

(一)市場經濟發展

行政指導是市場經濟條件下政府行政職能增加的必然結果。這種現象反映在法律上便是行政法的加強。于是,作為民主政治和法治的體現,“依法行政”便成為各國行政法的普遍原則。同時,傳統的行政管理也無法完全滿足現代管理的需要,依法行政的內涵發生變化,各國對于國家觀念、市場功能、政府角色、行政模式的認識和政策不斷演進的結果,委任立法及行政指導便應運而生并且不斷興盛起來。⑤

日本的發展歷程告訴我們,行政指導這種新的基于行政相對方同意或協作而發生作用的非權力強制性行政活動方式,是完善和豐富現代市場經濟條件下行政管理方式及行政法制的一種必然選擇。然而中國在傳統的計劃經濟條件下,政府與行政相對人之間完全是領導和服從的關系,在行政管理領域,采用把一切社會事務都包攬下來的做法,特別是在經濟活動中,過分地依賴行政主體和行政隸屬關系,制定具有強制性指令性計劃、措施來組織、指揮生產,行政命令代替一切。這樣,行政指導既不可能存在也沒有必要存在。后來市場經濟強調發揮管理相對人的主動性和積極性,改變單一的領導和服從的行政管理關系,提出了行政管理民主化要求,才使得我國的行政指導有了產生的可能性。但是現階段中國的行政指導更傾向于行政命令的模式,與行政指導的柔性、溫和特征是完全相反的,違背了行政指導的本質。在此,我們大力發展社會主義市場經濟的過程中,可以借鑒日本等國家的經驗,健全行政計劃制度,做到科學、合理、規范,使行政計劃對經濟及社會發展起到正確的引導和指導作用。⑥

(二)行政文化傳統

這主要表現在民眾對政府的心理認同感,來自日本的經驗顯示:行政指導的盛行與其國內傳統的“重理論、守權威”的行政文化有著密切的聯系。盡管很多人都會認為以法治的眼光來看,這種尊權的心理是不利于公民精神的培育的。然而,一個國家的行政文化畢竟是在長期的生活中所積淀產生的,企圖快速實施強制性的改造非但不現實甚至還可能會適得其反。⑦日本卻很好的將這種文化傳統融入其上層建筑,從而取得了卓越的成就。其實,我們只要換個角度思考,民眾對政府的心理認同往往在很大程度上有利于公共政策的推行,當然,這種公共政策本身也必須是好的,具備讓民眾認同的可能性。對于行政指導的實施來說,民眾的積極配合當然是不可缺少的。

作為我國幾千年封建專制統治的副產品之一,民眾對政府以及官員也存在類似日本的依賴信任心理,這從普通民眾對清正廉潔官員的敬仰和信服上可以看出。所以從這個意義上來說,中國行政指導的推行也是具備應有的社會心理基礎的。不過,隨著中國社會轉型的加速,特別是利益主體多元化日漸明顯,民眾對政府的依賴認同感正在悄然發生變化,一個典型的表現是,政府的很多公共政策,明顯的如城市化進程中的拆遷,在實施的過程中遇到了前所未有的挑戰。當我們為民眾的這種公民權利意識的覺醒而歡呼時,也應當感受到政府的威信及其社會整合能力的下降。當然,這種狀況的形成是與政府習慣于采用單向度的命令方式施政分不開的。但是,對中國的現代化和社會轉型來說,一個有能力有威信的政府是萬萬不能缺少的。因此在這種社會背景之下,行政指導的審慎推行就有可能成為政府重新取得民眾認同的重要契機,相反,民眾對政府的認同也會大大推進行政指導制度的完善。

(三)配套制度建設

日本行政指導制度的萌芽可追至明治維新時期,為了“殖興產業”、“富國強兵”,官方興辦了大量的企業,并且分為官營和半官半民兩種。后來,明治政府將企業賣給舊藩主、武士和大商人等“政商”。政府拋售企業后,并非撒手不管,而是通過一系列獎勵手段來達到管理目的。從此,日本工業就從官營轉入民營官助的軌道?？梢?早在一個世紀以前,明治政府管理企業的制度,就為二戰后行政指導盛行于日本提供了制度基礎。而中國直到新中國成立以前,夾縫中生存的中國工業,大部分企業是官僚性質的。新中國成立以前,中國沒有任何行政指導存在的制度基礎。⑧

如果說制度基礎的差異是不可避免的,那在后期的發展中,我國與行政指導相應的配套制度建設仍然薄弱,比方說信息公開等,在一個整體的系統中,配套的制度是必不可少的,畢竟制度問題是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題,如果缺乏一整套完備的制度結構,那么行政指導的推行就失去了重要的保障。在我國,行政指導的實踐就遇到了類似的問題。眾所周知,我國行政法領域諸多重要的制度變革都尚未完成,有的甚至還剛剛啟動。以與行政指導密切相關的信息公開制度為例,目前這項制度很不健全,甚至可以說還處于“無法可依”的狀態,比方說什么樣的信息應當公開、在什么時間內公開、按照什么樣的程序和方式公開、不公開應當承擔什么樣的責任等都沒有明確的法律規定等。如果與行政指導有關的信息不能及時地向行政相對人公開,那么他們就無法判斷行政指導的科學性與可信度,從而難以對行政指導作出理性的選擇和運用。

因此,在我國行政指導的發展中,尤其要注重行政制度的建設,例如建立、健全政府信息發布、告示制度,為相對方提供優質、全面的信息服務等,這對于正確引導相對方的行政選擇,保障經濟與社會生活健康運行,具有重大意義。

(四)行政人員素質

這里所說的行政人員素質主要指行政指導所依賴的優秀公務員隊伍。事實上,日本行政指導廣泛推行并取得明顯成效的一大原因就在于其良好的公務員制度。在世界各國的公務員隊伍中,日本公務員以其隊伍精練、結構合理、整體素質高被譽為“尖子政府”,這為日本經濟的快速發展、社會公共服務與保障等方面的綜合改進創造了良好的條件。⑨究其原因,這不能不與日本政府高度重視公務員的錄用、管理、培訓等工作有密切關系。行政指導制度的全面建設必須要求造就一支精干、高效的國家行政管理隊伍,這項任務的重要性和迫切性愈來愈為領導層和社會各界所重視。因此,如何進一步地提高“依法治國”的執政水平,健全和完善我國的公務員制度,理所當然成為推動行政指導制度發展所面臨的亟待解決的課題。

在中國,由于大多數行政指導的推行都沒有嚴格的行為法依據,最多只有組織法依據而已,在這種情況下,公務員自身責任意識、服務意識、信用意識和平等意識等的強弱就直接影響著行政指導推行的實際效果。近年來我國公務員制度的建設還是卓有成效的,根據日本的經驗,也許我們可以在加強公務員錄用培訓的制度化、正規化、科學化方面做更多努力,提高整體素質,為行政指導的全面推進提供人才和力量。

(五)行政救濟機制

按照現代法治的要求,“有損害必有救濟”。行政指導難免發生損害,作為一種行政活動方式,必然存在違法運用、不當運用或出現失誤的可能,因而需要設定補救辦法,以對受到違法、不當行政指導的行政相對人予以補救。

首先,從行政指導的立法規范來看,日本關于行政指導方面的救濟規范較多較明確一些,中國在這方面還很欠缺,法律的規定幾乎是空白,對行政指導的約束和糾錯機制架空,這使得行政指導的實施缺乏必要的制度保障。其次,日本由普通法院受理行政指導行為引起的訴訟和賠償糾紛。而我國行政訴訟法的受案范圍雖然在邏輯上并沒有排斥行政指導,但實踐上卻很不容樂觀。此外,在日本,也通過行政內部監督的方式由行政機關受理一些程度較輕微的行政指導糾紛案,而在中國卻無相應機制。

鑒于此,我國必須建立完善的救濟制度。但同時必須明白的是,建立行政指導的救濟制度的目的,主要在于保障相對方的合法權益,同時也要有利于行政機關實施行政指導,以鼓勵和保障其維護社會公益的積極性。

綜上所述,從發展的觀點看,隨著我國市場經濟體制的不斷完善,以經濟領域中的行政指導為核心、為基礎的行政指導制度,將逐漸成為我國政府管理經濟,管理科技、教育、衛生、體育等領域的一個穩定的制度模式。⑩但是我國的行政指導至多也只能稱之為“雛形”,其制度的完善與穩定,其應有功能的發揮,尚需更多時日。從我國行政指導制度的現狀看,與日本相比,在市場經濟基礎,行政文化基礎,配套制度建設,行政人員素質,行政救濟機制等方面還存在很大不足,這些均制約著行政指導制度在我國的發展。如果能在這些方面借鑒日本的經驗,結合中國的自身情況,改進利用,將會大大有利于行政指導制度在我國的推廣和完善,從而形成高效的行政管理來推動社會經濟,政治,文化各方面的進步。

注釋:

①室井力著.吳微譯.日本現代行政法.中國政法大學出版社.1995年版.第150頁.

②楊海坤.論行政指導——我國行政管理的新模式.1985年南寧全國行政管理學會學術研討會論文集.

③羅豪才主編.行政法論.光明日報出版社.1988年版..第161頁.

④王克穩.政府干預經濟的手段與經濟行政行為探討.東吳法學.2002年卷.

⑤劉錚,趙肖筠.中日行政指導制度之比較.山西高等學校社會科學學報.2002(5).

⑥劉衛東.中外行政指導制度的比較與借鑒.理論導刊.2002(11).

⑦楊海坤,章志遠.中國行政法基本理論研究.北京大學出版社.2006年版.第391頁.

⑧包桂麗.中日行政指導比較——兼論日本行政指導對我國的啟示.法制與社會.2009(1).

⑨夏義堃.值得借鑒的日本公務員培訓制度.行政論壇.2000(4).

⑩楊海坤,黃學賢.行政指導比較研究.中國法學.1999(3).