公益訴訟在無名死者人身損害賠償案件中的適用空間

梅亞兵

摘要公益訴訟制度的缺失使諸多國家、社會和不特定多數人利益受到侵害而得不到有效救濟,這在一定程度上已經影響了法治建設的推進。本文對公益訴訟制度的概念、國外狀況和中國在公益訴訟的特征予以簡要考察,進一步針對無名死者人身損害賠償案件在公益訴訟的適用空間予以反思,探討實踐中的操作模式,提出思考。

關鍵詞公益訴訟 無名死者人身損害賠償 檢察機關

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-114-02

交通肇事中無名死者人身損害賠償問題因無相應的法律規定,國內實踐中各地區操作不一,導致了法律適用的不統一;代無名死者索賠涉及社會公共利益,但我國法律還沒有對民事公訴權的規定。而公益訴訟在無名死者人身損害賠償案件中的適用空間,在法理與實踐中爭議不斷。然而,在崇尚法治的社會和在當前全國司法機關學習發展科學發展觀的創新浪潮中。公益訴訟在無名死者人身損害賠償案件中的適用不斷實踐,學術界也開始逐漸趨向認同。

一、公益訴訟制度特點

公益訴訟制度,是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格,對侵犯社會公共利益的行為,向法院提起民事或者行政訴訟,通過法院依法審理,追究違法者法律責任、回復社會公共利益的訴訟制度。學術界認為,和普通民事、行政訴訟相比,公益訴訟有以下特點:

(一)公益訴訟的目的是維護社會公共利益

普通的民事、行政訴訟,是原告本人包括公民、法人和其他社會組織認為自身合法權益受到直接侵害,要求法院行使國家審判權,確認自己權利的存在或者制止他人的侵權行為,回復個人私法上的利益,是為“私利”而訴。公益訴訟的目的,是維護一個國家或特定群體范圍內的所有公民的共同利益。

(二)公益訴訟的原告具有多元性

一般民事、行政訴訟中的原告,必須是和案件本身有直接利害關系的人。公益訴訟,只要行為人侵害了社會公共利益,任何組織和個人都有權起訴違法者。既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人,也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。原告和案件是否具有直接利害關系,不是訴的構成要件。也就是說,公益訴訟原告的范圍,比普通民事、行政訴訟原告的范圍要廣泛得多,具有多元性。

(三)公益訴訟中的原告地位特殊

公益訴訟中的原告,既不同于一般民事、行政訴訟中的原告,也不同于被告;它既不是遭受違法行為侵害的直接利害關系人,更不是致害人;提起民事訴訟,只是為了維護社會公眾利益。法院對被告人的違法行為做出裁決,對原告本身并不發生效力,只對被告人和利益的被代表人亦即對國家和社會公眾發生效力。原告也不受法院裁判拘束,不承受法院裁判的后果,在訴訟中處于特殊的法律地位。

(四)公益訴訟中原告的處分權受到一定限制

一般的民事、行政訴訟的原告依法享有對自己訴訟權利處分的完全自由權,只要這種處分不損害國家利益、社會公共利益和他人利益,國家不予干涉。原告可以自由決定撤訴,原被告雙方可以自行和解,原告可以申請執行,也可以不申請執行等。公益訴訟則不同,公益訴訟所涉及的不是原告本人的私利,而是社會公共利益,因此,原告不能像處分自己權利那樣來處分社會公共利益,各國法律對公益訴訟中原告的訴訟處分權都作了一定限制。

二、國外民事公訴理論與中國在公益訴訟的立場

公共利益的范圍,西方國家常用“社會公益”和“公序良俗”表述,我國則表現為社會公共道德、社會公共利益和社會公共秩序。近代“國家積極作為論”和“國家輔助性理論”強調國家在實現公共利益上的廣泛責任。其代表學者德國的海茵·克茨指出,除了私人和民間團體提起公益訴訟外,理論上還允許一些專門的政府機關為保護消費者利益和環境權等而提起禁令之訴或宣告之訴。據此,作為國家代表的檢察院或行政機關提起民事公益訴訟具有一定的理論上的根據。

在海洋法系國家,英國為了更好地維護某一部分人的合法權益,賦予某些機構以訴權,例如英國的“平等機會委員會”可以對有歧視的做法、廣告、壓力、指示等提起訴訟,以消除歧視。“種族平等委員會”有權對涉及種族歧視的有關公益事項向法院提起訴訟。除了賦予某些機構以訴權外,英國還賦予某些特殊公職人員如公平交易局局長、專利局局長和公共衛生監察員等以特別訴權。這種訴權并非為了維護自己的利益,而是為了維護社會公眾的利益。同樣在美國,聯邦交易委員會也被授予提起不作為請求或損害賠償請求的訴權。

在大陸法系國家,檢察長和政府機關往往被賦予提起民事、行政公益訴訟的訴權。檢察長是社會公眾的代表,可以依職權提起公益訴訟,或者根據公民的請求允許該公民向法院提起訴訟。如果檢察長不同意該公民向法院提起公益訴訟,法院不僅不能受理該公民的起訴,也無權調查檢察長為什么拒絕公民向法院起訴的要求,同時法院無權撤銷檢察長的拒絕決定。

我國就立法層面而言,現有的法律還沒有正面規定民事和行政公訴權。《人民檢察院組織法》中規定的“公訴”、“公訴權”特指刑事公訴,而未包含民事和行政公訴。《刑事訴訟法》第77條賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權,即當國家財產、集體財產因被告人的犯罪行為而遭受損失時,人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴。這里的民事公訴權是有范圍限制的。法律沒有明確檢察院廣泛的民事公訴權。

從我國民事檢察實踐來看,從1991至今,各地人民檢察院依據憲法、民訴法的精神以及學理見解,單獨提起了不少民事公訴案件,最高人民檢察院也曾一度將民事公訴作為全國檢察機關民事檢查監督的重點之一,鼓勵和倡導各地檢察院大膽進行民事公訴制度的試點,此間也出現了不少成功的案例。民事公訴范圍主要集中在國有資產流失案件、環境污染案件中的停止侵權之訴、制止壟斷行為和不正當競爭行為的案件。近年來,無名死者人身損害賠償案件不斷被納入民事公訴視線,進一步豐富了現代民事公益訴訟的內容。

三、中國無名死者人身損害賠償案件公益訴訟制度的爭議與必要性

多年來,國內無名流浪者因交通事故致死。即使經過多方查證,交警部門從死者處獲得的信息和線索幾乎為零,仍然無法確認死者的身份。基于此類案件死者身份的特殊性,導致在為其維權時所面臨的重重難題,直指我國相關法律的缺失和空白,從而引發廣大學者和新聞媒體的關注和爭議。此類案件的爭議焦點主要在于由誰來代表無名死者主張賠償。我國《刑事訴訟法》第七十七條規定:“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的,在刑事訴訟過程中,有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事訴訟。……”到底檢察院在無名死者案件中提起刑事附帶民事訴訟有無根據?同時,我國《民事訴訟法》一百零八條規定:“起訴必須符合下列條件:(一)原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”其中第一項就為無名死者人身損害賠償設下了無法突破的限制。因為無名死者身份無法查明,難以確定其他與該案有利害關系的公民,法人或者其他組織。

為了維護法律的統一適用,有必要建立一項專門的制度來解決現實中不合理的現象。理論界最終將目光轉向了公益訴訟。無名死者人身損害賠償案件能否引入公益訴訟制度的關鍵就在于,無名死者索賠是否涉及到公共利益?答案是肯定的,有權利就有救濟,在無名死者人身損害賠償案件中,權利受到了侵害是客觀的現實,只是因為被害人死亡,而又找不到被害人的近親屬,救濟就成了空談了嗎?肇事者就可以因此逃避責任嗎?我們設想,如果交通肇事只是造成了傷害,而不是死亡,那么無疑是要進行損害賠償的,而造成死亡反而得不到救濟,這不是很荒謬嗎?權利受到了侵害,卻沒有救濟的途徑,這不符合社會公眾對法制環境下公平正義的追求,不符合人權理念下對生命的尊重,從而是對社會公共利益的一種違背。因此,在此類案件中引入公益訴訟是十分必要的。

四、無名死者人身損害賠償案件中國普遍的實踐

國內各地無名死者人身損害賠償案件公益訴訟具體創新幾種作法及所持依據:

第一,由人民檢察院向民政局發出檢察建議書,建議民政局代為提起附帶民事訴訟。在訴訟中,檢察院提起公訴,民政局作為附帶民事訴訟的原告參與訴訟,向交通肇事責任人所賠。勝訴取得的死亡賠償金由民政局保管。民政局有義務在一定期間內,繼續尋找無名死者的近親屬,若仍然無消息,則將賠償金上繳國庫,用于流浪者救助。

第二,檢察院以原告身份對交通肇事責任人提起刑事附帶民事訴訟。勝訴后所得之賠償由檢察院代為保管。保管期間,如果找到死者家屬,就將這筆賠償費交給家屬,超過期限,檢察院將把這筆款項移交民政部。

第三,由交警大隊做出代為收取道路交通事故賠償費決定書,要求肇事責任人交付賠償費,由交警大隊交有關部門保存。待賠償權利人確認后,由有關部門將賠償費交付給賠償權利人。

不同的處理方式的理論依據。第一種觀點的依據是《民法通則》十六條和十七條之規定。根據這兩條規定,在必要的時候,由民政部門擔任無民事行為能力、限制民事行為能力人的監護人。第二種觀點的依據是《刑事訴訟法》第七十七條第2款之規定。第三種觀點的依據是《交通事故處理程序規定》第七十一條的規定:“交通事故死亡人員身份無法確認的,公安機關交通管理部門應當將其所得賠償交付有關部門保存。其損害賠償權利人確認后,由有關部門將賠償費交付給賠償權利人。”

縱觀目前中國法治環境,對無名死者人身損害賠償問題,二元式啟動方式將是我國公益訴訟中最理想的選擇模式。理由如下:(1)如若交通肇事達到刑事追訴標準,可由檢察院在提起刑事訴訟時提起附帶民事訴訟,不必再另外建議民政局最為原告提起附帶民事訴訟。這樣既于法有據(《刑事訴訟法》第七十七條第二款),又符合訴訟經濟原則;(2)如若達不到刑事追訴標準,則民政局應作為原告代為索賠。因為民政部門對無名流浪者有救助和管理義務。而此時,檢察院亦無須插手,以免增加檢察院的訟累。(3)至于檢察院和民政局之外的個人,沒有必要參與到此類案件中,因為此類案件雖然適用公益訴訟,但并不像環境污染案件、侵犯消費者權益案件、壟斷案件以及國有資產案件那樣直接關乎社會公眾的利益。在此類案件中,公眾作為一種監督者的角色將更加合適。

五、結語

在推進依法治國、建設社會主義法治國家,促進社會的文明與進步的今天,須設立完整的公益訴訟制度,以制裁和懲罰侵害國家和社會利益的違法行為,使法律成為名副其實的保護公民法權益的最后屏障。我國檢察機關居于法律監督者的特殊的憲法地位,在中國作為社會公益的代表,對于無名死者人身損害賠償的公益訴訟有著深刻的理論探討價值,司法界應給于更多的關注和研究。