關于我國土地征收制度中公共利益的思考

劉 騫

摘要公共利益目的是世界主要國家和地區土地征收的法定條件之一,我國也是如此。然而,由于公共利益是個不確定的概念,我國現行立法對其沒有明確界定,又缺少公共利益審查機制和審查標準,容易導致行政機關在土地征收中對公共利益的任意解釋而濫用土地征收權,損害公民的合法權益。為此,本文在借鑒國外經驗和考慮我國國情的基礎上,認為我國對公共利益的界定可采取概括加列舉加排除法的立法模式,并設立公共利益審查機制,以法國的損益對比分析方法作為公共利益的審查標準。

關鍵詞土地征收 公共利益 審查機制 損益對比分析

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-059-02

隨著我國市場經濟的發展和城市化進程步伐的加快,對土地的需求量激增,土地征收也越來越頻繁。但現行立法對公共利益規定的缺失、缺少公共利益的審查機制和審查標準,往往造成行政機關對公共利益目的的彈性解釋,把土地征收范圍擴展至整個經濟領域,既包括公益的,也包括商業性的,導致了土地征收權的濫用,損害了公民的合法權益,嚴重影響了社會的穩定。因此,對有必要對公共利益進行明確的界定,限制土地征收權的濫用,并設立公共利益審查機制和審查標準,限制行政機關在土地征收中的自由裁量權,避免對公共利益概念的濫用,防止對公民權益的損害,保證對土地這種稀缺資源的合理利用。

一、我國土地征收制度中公共利益問題的提出

土地征收是指國家依照法律規定的程序和條件,將集體所有的土地強制性的轉為國家所有的行為。豍土地征收是政府強制取得非國有土地并給與補償的一種行為,是政府的強制購買。豎由于經濟的發展和城市的擴張,土地征收不可避免。但土地征收直接導致土地權利的變更,如果濫用,必然導致公權力對私權利的任意損害。因此,必須對土地征收進行限制,明確只有滿足一定的目的才能行使公權力對土地進行征收。

(一)公共利益缺乏明確界定

公共利益目的是世界主要國家或地區土地征收的法定條件之一,如果不具有公共利益的目的其土地征收行為便不具有正當性。我國《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。《物權法》第42條規定“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。””憲法、土地管理法和物權法都明確規定了土地征收的前提必須是為了“公共利益的需要”。

由上文可以看出,我國目前雖然也規定了土地征收的目的是為了公共利益,但卻沒有明確界定其含義。公共利益屬于非常不確定的法律概念,如果不明確其內涵,就難以有效的制約土地征收權,容易造成公權力的濫用,從而損害公民的財產權。實踐中,政府在土地征收過程中,公共利益往往成為違法征地、侵害公民財產權益的擋箭牌。具體來講,土地征收的目的往往擴展至整個經濟領域,既包括公益的,也包括商業性的,為了商業目的或營利性目的的土地征收成了我國土地征收權濫用的具體表現。豏這個事件提醒我們,關于土地征收目的的公共利益必須明確和統一,否則,難以保證土地征收真正出于公共利益目的。

(二)缺少公共利益的審查機制和審查標準

由于法律沒有明確界定公共利益的含義,再加上缺少公共利益的審查機制和審查標準,導致在具體征收過程中行政機關擁有較大的自由裁量權。在實踐中,行政機關往往根據自己的需要對公共利益做不適當的擴張和限制解釋,而且對不同案件中的公共利益進行不同的處理,缺乏統一性和確定性。其結果是對公共利益的審查成為行政機關自由裁量的權力,造成行政機關以公益為借口而任意侵犯公民的合法權益,出現了大量濫用公共利益的案件和事實。豐因此,應該盡早建立公共利益的審查機制和審查標準,以約束行政機關的土地征收行為,抑制其征收權的濫用,從而有效地保護公民的合法權益。

二、公共利益的界定

由于公共利益具有相對性,所以在不同的時期,不同的國家,以及同一國家的不同領域內,對公共利益的理解各不相同,沒有統一的、一成不變的規定,因此,對公共利益的界定是非常困難的。但是,公共利益不是一個不可捉摸、深不可測的概念,而是與一個國家一定歷史時期的根本任務緊密相連,并隨著國家根本任務的變化而發展變化的概念。豑所以我們不能因此就對土地征收中的公共利益不加界定,否則,就會給公權力利用公共利益含義的不確定侵害公民的合法權益以可乘之機。因此,應當根據我國的具體國情,借鑒國外經驗,明確界定公共利益的含義。

關于何為公共利益,各國法學家眾說紛紜,至今沒有統一的說法。英國功力主義法學家邊沁則認為公共利益是構成共同體的眾多成員的利益的總和。豒德國學者羅厚德認為公共利益是地區絕大多數人的利益。豓美國社會法學家羅斯科·龐德認為利益分為三種,即個人利益、公共利益、社會利益。其中公共利益是涉及政治組織社會的生活并以政治組織名義提出的主張、要求和愿望。豔

不僅法學家的說法不一致,各國和地區立法對公共利益的界定也不完全相同。從國外關于公共利益的立法內容來看,主要有三種界定方式:一是概括式,英國、美國、法國、德國均采用此種模式,如德國《基本法》第14條第3款規定:只有為了社會福利才能允許征用。豖二是列舉式,日本采用此種模式,如日本《土地收用法》第3條規定了35項可以征收土地的公益事業,主要包括公路建設、堤防、護岸、及其他設施;國家、地方團體進行的農地改造與綜合開發所建的道路、水渠等設施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力等等。豗三是概括加列舉式,韓國采用這種模式,如《韓國土地征收法》第2條規定公益事業是指:(1)有關國防、軍事、事業;(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、燃氣、廣播、氣象觀測等建設事業;(3)國家或地方共同團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業;(4)國家或地方公共團體指派的建設者,由他們所進行的住宅建設事業或住宅用地事業;(5)根據其他法律可以征用或使用土地的事業。豘從上文可以看出盡管各國關于公共利益的界定方式不同,內容有寬嚴之分,但交通設施、公益設施、軍事設施、公共設施以及體育設施等均包含在內。

結合我國的具體國情,我國對公共利益的界定可以采取概括加列舉加排除法的立法模式。首先對公共利益做一個概括性的規定,比如公共利益是具有公益性并可以通過法定程序實現的利益。再將交通水利能源供水等公共事業、科學教育文化衛生體育事業、文物古跡保護、國家機關和軍事用地等可以進行土地征收的事業一一列舉出來。由于社會生活的復雜、社會的發展,列舉難免掛一漏萬,所以可以將“其他屬于公共利益的情況”做為兜底條款,確保法律的完備。豙最后,設一個排除條款,明確規定哪些事項不屬于公共利益的范圍,比如商業目的除外,這樣可以克服列舉的片面性,以達到對公共利益的全面、科學的界定。

三、公共利益審查機制和審查標準的設定

由于我國土地征收中的公共利益沒有明確的法律規定,實踐中缺少公共利益的審查機制和審查標準,一些地方行政機關任意解釋公共利益,往往將商業開發納入土地征收的范圍,濫用土地征收權的情況屢有發生。對此,除了在立法上明確界定公共利益,將其限制在一定的范圍之內,還要設定科學的審查機制、尋求合理的審查標準對實踐中的公共利益進行合理的審查,防止行政機關濫用自由裁量權,保證土地征收符合公共利益目的,保護公民的合法權益。

行政機關在用地單位提出用地申請的時候就應進行公告,保障公民的知情權和參與權。之后舉行聽證會,公布相關材料,聽取當事人、有關專家和一般公眾的意見。在聽證基礎上,行政機關根據公共利益的審查標準對具體項目是否符合公共利益目的進行審查,并予以公告。另外,我國應當借鑒他國經驗,將公共利益的審查納入到司法審查的范圍中來,通過行政訴訟的方式由法官來判定行政機關根據公共利益進行土地征收的具體行政行為是否合法。豛這種司法救濟可以作為對土地征收公共利益目的的事后監督。如此,才能更好的避免對公共利益概念的濫用,防止對公民合法權益的損害,保證對土地這種稀缺資源的合理利用。

關于公共利益的審查標準我國可以借鑒法國的損益對比分析方法。損益對比分析方法是法國最高行政法院在1971年的“新東城案”判決中正式確立的。后經過1972年的“圣馬利私立醫院”案,法國最終通過判例形成了土地征收公用目的合法性的審查標準,即“一項工程只有在對私人財產的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素或對其他公共利益造成的損害不超過其帶來的利益時,才能被宣告為具有公用目的。”豜這就是說,在具體實踐中,對土地征收中公共利益的審查必須予以量化,量化尺度是如果所要實現的公共利益遠遠小于被征收土地權利人的利益,土地征收就不符合公共利益。如果土地征收造成的損害大于要實現的公共利益,土地征收的目的同樣也不符合公共利益目的。我國引入損益對比分析方法來作為評判土地征收公用目的的合法性標尺,就可以在具體實踐中有效的防止行政機關任意裁量公共利益,濫用土地征收權損害公民的合法權益。

注釋:

①劉光遠,王志彬.新編土地法教程.北京大學出版社.1999.

②荊月薪.城市土地立法研究.中國檢察出版社.2006.

③⑨劉國臻.論我國土地利用管理制度改革.人民法院出版社.2006.

④豛單莉莉.論我國征收制度之缺陷及其完善.法制與經濟.2009(3).

⑤張冬云.論公共利益的界定.社會科學研究.2007(2).

⑥[英]邊沁.道德與立法原理導論.時殷弘譯.商務印書館.2000.

⑦張嚴.征收制度的反向思考.法制與經濟.2009(2).

⑧[美]E·博登海默著.鄧正來譯.法理學:法律哲學與法律方法.中國政法大學出版社.1999.

⑩鄒兆平.外國與港臺土地管理制度.中國國際廣播出版社.1990.

11 黃河,楊為喬.1998年中國民法經濟法年會論文集.陜西人民出版社.1999.

12 王克穩.論房屋拆遷行政爭議司法審查.中國法學.2004(4).

14 張莉.法國土地征收公益性審查機制及其對中國的啟示.行政法學研究.2009(1).