淺析如何完善環境行政復議制度

周玉華　馬麗莉

摘要近幾年環境案件呈現出了水污染趨勢惡化、大氣污染嚴重、突發性的環境事故增多、環境群體性事件迅速增加等特點。環境行政復議制度作為公民權利救濟和行政糾紛化解的一種重要機制發揮了巨大的作用。但是近些年來環境復議制度又出現了新的問題亟待解決。本文分析了環境行政復議制度存在的問題和原因,并提出具體解決措施,旨在為建設生態文明社會更好的服務。

關鍵詞行政復議 環境行政復議制度 行政主體

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-053-02

根據行政復議的基本含義,并結合環境管理工作的實際,環境行政復議是指法律規定的行政主體根據環境行政相對人的申請,依據法定程序對引起爭議的具體環境行政行為進行審查并作出相應復議決定的活動,是行政復議在環境管理領域的具體化。近三年來,環境行政復議案件的數量呈迅速上升的趨勢,2006年一年辦理的環境行政復議案件數量相當于2004年前7年的總和,2007年又比2006年增長1倍,2008年又比2007年增長了63%。除數量增加外,群體性的復議案件也在增多,復議的請求正在向多樣化轉變,疑難案件、復雜案件增多,調解工作難度也在加大。為在新的形勢下能夠進一步發揮行政復議制度在環境案件之中的作用,建設文明的生態環境,增強《行政復議法》的可操作性,2008年12月30日,國家環境保護部公布《環境行政復議辦法》,對2006年的《環境行政復議與行政應訴辦法》做了重大調整。但是,環境行政復議法律制度仍然存在著一些問題。

一、環境行政復議制度存在的問題及原因

第一,環境行政復議制度的公信力較低。由于我國現行的行政復議制度是在二十世紀九十年代為配合行政訴訟的需要應運而生的,所以它先天就存在著自然公正性缺乏的特點。根據《行政復議法》的第12條至第15條關于行政復議機關的規定可知行政復議機關一般是指作出具體行政行為的本級人民政府或上一級主管部門,但是行政復議機構總是隸屬于某一級的人民政府或者上一級的主管部門,因為它沒有獨立的地位,也沒有獨立的財產權,雖然行政復議不收費時效短,但這種處理方式天然存在著“官官相護”、透明度差的體制缺陷,在當事人面前的公信力度大大降低,多數情況根本沒有解決糾紛,環境行政復議案件亦是如此。

第二,環境行政復議案件的工作人員業務知識不夠扎實,專業化程度不高。《行政復議法》對于行政復議案件的范圍、管轄、受理程序、法律責任等有著詳細的規定,但是卻沒有對行政復議的工作人員提出具體的要求,因為行政復議機關主要是一些行政機關,政府部門,這些人員擁有本行業的基礎知識,但是他們卻缺乏專業的法律素養。現在很多城市的行政復議機構都面臨著行政復議專職人員短缺、素質不高、人員流動性大等問題,有的面臨著經費不足的問題,這些問題使得一些地方行政復議案件無人辦理、不愿辦理、辦案質量不高的問題出現,這導致行政復議法律制度在百姓心中信任感大大減低。環境管理工作涉及的科學技術問題往往很具體、很專業。例如,環境保護部門處理一起污染事故并作出相應處罰,在由此引起的復議機關將會面臨許多諸如認定污染性質、危害結果等的專業技術性問題,這就不僅需要一定監測化驗儀器和分析技術,在確認其機理和因果關系方面,還要牽涉生物、化學、毒理等多種學科的專業知識,其技術性十分復雜。這無疑增加了環境行政復議的復雜性,客觀上要求復議人員熟悉和了解多方面的知識,在處理復議案件時不僅要依據環境法律規范,而且還要符合環境科學的客觀規律。

第三,環境行政復議案件的程序性問題也是爭議的一個焦點。程序是保證依法行政的前提條件,也是區別法制管理與簡單行政手段干預的顯著標志之一。根據《行政復議法》第31條規定,行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定。由于環境行政復議案件的受案范圍廣泛、難易程度不同,六十日的行政復議期限的規定對于一些事實清楚、爭議不大的案件來說,還是顯得有點長。這樣不能使問題很好的解決,會使當事人覺得行政機關辦案效率低下,再加上行政復議案件本身在當事人面前的公信力度較差,如果案件所涉金額較小,那么當事人很可能就放棄采用環境行政復議這一方式對自身的合法權益進行救濟,也會使當事人對環境行政復議產生惡意感。

二、環境行政復議制度完善的具體措施

環境行政復議制度的宗旨是用一種為民、便民、利民的行政手段救濟當事人的合法環境權益、化解環境行政糾紛。環境行政復議制度施行的好與壞直接關系到公民對行政主體的信任程度,所以完善好環境行政復議制度是建設法治政府和生態文明社會的重要方面。環境行政復議制度存在的問題需要在立法和執法兩方面進行完善。

第一,應設立一個獨立的環境行政復議機構。美國設有行政復議委員會,英國設有行政裁判所,還有很多國家都設有獨立的行政復議機構,但是中國目前還沒有,正是因為環境行政機關欠缺獨立性,才使得環境行政復議案件的公正性較低,所以我國也應該建立獨立的環境行政復議機構。這并不是一個常設的機構,是臨時組建的,機構的成員可以由環境保護部門的工作人員、資深律師、高校教師、行業學者、人大代表、政協委員等組成。這些人員都是流動的,每一起環境行政復議案件可以臨時抽調這些成員中的一部分來審理,這樣可以在一定程度上保證環境行政復議案件的公正性、民主性、科學性。筆者認為,應該在縣級以上的人民政府設立行政復議委員會,在行政復議委員會之中設立環境行政復議委員會,它應具有很強的獨立性,能以自己的名義依法獨立行使行政復議權,不受其他行政主體的非法干涉。同時,各級的環境行政復議委員會之間不存在領導關系,而是業務指導關系。上級環境行政復議委員會可以對下級委員會給予必要的指導和幫助,還可以組織下級委員會的人員進行培訓,但不能干涉下級委員會對復議案件的審理工作。同時,還可以在國務院法制辦公室下設一個機構來統一監管全國的復議人員,負責復議人員的工資待遇、獎懲、任免及培訓等事項。另外,獨立的環境行政復議機構應有特定的運行方式,可以采取案件調查權和決議權相分離的方式進行工作。

第二,應建立一支高素質的環境行政復議隊伍。環境行政復議人員業務水平的高低直接關系到環境行政復議案件的公正性。到目前為止,我國并沒有一部法律法規對環境行政復議人員的任免條件及任職資格作出具體的規定,由此使得環境行政復議人員的水平良莠不齊。在各縣級以上人民政府建立了獨立的環境行政復議委員會之后,應該配備專業的環境行政復議人員。對此,我們可以借鑒美國的做法,再結合我國的實際情況,筆者建議,為了建成一支精干、廉潔、穩定、高效的環境行政復議隊伍,必須要建立一套專門的選任途徑,可以訂立一整套的任職資格規定。比如,律師要求必須有十年以上執業經歷,高校教師必須是副教授以上級職稱,行業學者必須在環境行政領域取得過一些成就等等,另外在每一起環境行政復議案件的復議委員之中設立主任一名,副主任兩名,統管這個案件的復議進程,并且必須任用專業人員,比如,涉及排污超標的案件,復議委員之中就必須有環境科學或者化學科學的專業人員,另外,每一起環境行政復議案件的復議委員必須是單數,這樣有利于表決的進行。

第三,應建立環境行政復議案件的簡易程序。我國《行政復議法》在第3條與第23條中對行政復議的審理方式做出了規定,但是這個規定太過籠統,并沒有對具體的組織形式進行詳細的規定。簡易程序是我國多年司法工作總結的成功經驗,而在環境行政復議領域卻沒有規定簡易程序。筆者認為,對于那些案件事實清楚、爭議不大、證據充分、涉案金額較小的的案件可以適用簡易程序,采用獨任制的方式進行審理,但是對于可以采用簡易程序的環境行政復議案件的范圍應具體規定,比如,可以規定環境行政處罰案件處罰金額在5000元以下、對公民處以警告、吊銷或暫扣許可證或營業執照等案件就可以適用簡易程序。這樣不僅縮短了案件審理的時間,節省了人力物力,同時也體現了環境行政復議案件便民和高效的原則。

三、結論

綜上所述,環境行政復議制度雖然在環境保護領域起到了不可估量的作用,但是存在的問題也不少,通過設立獨立的環境行政復議機構、建立一支高素質的環境行政復議隊伍、建立環境行政復議案件的簡易程序等措施來完善環境行政復議制度,更好的發揮行政復議在環境保護領域的作用,更好的促進人與自然和諧發展,增強可持續發展能力,促進社會主義物質文明、精神文明、政治文明建設,為構建社會主義生態文明社會服務。

參考文獻:

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