域外行政復議制度的借鑒

崔靜雅

摘要我國的行政復議制度經過了十多年的推行和實踐,雖然取得了許多可喜的成績,但是,我們也應當認識到我國行政復議制度在制度設計,機構設置,人員配備等問題上存在很多問題。行政法是孕育于西方國家憲政理論和實踐中逐漸演進而來,分析了解域外特別是西方行政復議制度的建立和改革的成功經驗,能夠讓我們更細致、深入的認識到我國行政復議制度的現狀及其困境,來促進我國行政復議制度的改革與發展。

關鍵詞行政復議司法化 附隨性 行政優勢 司法程序

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-051-02

行政復議活動作為行政過程中的附隨性活動,其功能并不是行政機關被設立的原始目的。作為小憲法,動態憲法之稱的行政法是孕育于西方國家憲政理論和實踐中逐漸演進而來,分析了解域外特別是西方行政復議制度的建立和改革的成功經驗,能夠讓我們更細致、深入的認識到我國行政復議制度的現狀及其困境,來促進我國行政復議制度的改革與發展。

為了公正的進行復議,許多國家都十分注重行政復議機構的相對獨立性,尤其在英美法系國家里,如,英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、德國的行政異議制度、韓國以及我國臺灣地區的訴愿制度等。行政復議司法化如今已被世界許多國家運用或正在被引入。

在本文中,筆者首先從行政復議制度建立的基礎法理來進行分析,說明行政復議司法化的必然趨勢,再分別對美國、英國、德國、韓國的行政復議制度進行介紹,對比我國行政復議制度引起讀者思考。

一、行政復議制度的基礎理論

(一)行政復議制度的創設

如今我們社會生活中爭議糾紛解決的方式不外乎引起爭議的雙方當事人通過私下協商的方式解決的私力救濟、當事人授權由社會中的中立第三方通過仲裁方式解決和通過國家的司法裁判機關來進行訴訟解決。而在行政爭議中的解決方式里,通過當事人雙方自己溝通協商顯然沒有效率,也不切合實際。因為在行政爭議,由于一方為享有國家權力的國家行政機關,另一方則是自己權利既要受國家權力保護又極易被國家權力所侵害到的行政相對人。其雙方立場顯著的差異和雙方沒有建立起對協商結果公平性的信心。因此這種以協商解決行政爭議的方式實用價值很小。

以中立第三方仲裁解決行政爭議的方式,其是建立在對第三方判決公平以及對其專業知識權威的信任的基礎上。這種爭議解決方式在民事爭議中是一種理想的選擇,但是在行政爭議中,由于行政權作為一種國家權力,具有法定性,居中裁判的第三方所作出的裁決行為對行政機關沒有拘束力。因為作為一種社會裁判組織不能夠行使行政權,因此,第三方居中仲裁方式在用于解決行政爭議中無法得到社會公眾的信任,更沒有實踐的機會。

至于以行政訴訟來解決行政爭議這種法定的司法權對行政權的監督與制衡的方式既具有可信任性又具有可行性。但是,由于行政訴訟的性質(作為司法手段最顯著的特點就是嚴格的程序性和保證最大的公平性),行政訴訟制度給行政相對人帶來了巨大的時間成本和因此帶來的經濟負擔。

為了實現解決行政爭議的可信任性和可執行性,我們需要使解決行政爭議的主體是要具備救濟發生爭議的行政權的行政權,同時,也要具有較行政訴訟制度更具有方便性和低成本性。這樣,能夠具備解決發生爭議的行政權的行政權主體只能是行政機關,而且在解決行政爭議的程序上和時間上要比行政訴訟簡單,成本低,這種方式被稱為行政復議。

(二)行政復議的性質

行政復議是以行政爭議為處理對象,以解決行政爭議、救濟公民權利為直接目的。行政復議制度作為一種解決行政爭議的行政仲裁制度。而這種職能與履行行政復議職能的行政機關的設立的行政目的沒有關系,即使沒有行政復議的功能,行政機關也會應設立它的行政目的而存在下去,因為,行政復議功能是履行行政復議職能的行政機關的附隨性功能,所以,不是每一個行政機關都有行政復議職能的。行政復議制度之所以被創設出來并應用于現實生活中,就取決于它的高效率性和低成本,這種行政爭議糾紛解決制度的高效率和可執行性是行政訴訟制度和溝通協商制度所無法代替的。而在我國,行政活動爭議的解決則很少采用行政復議的方式來解決,這是因為我國的行政復議制度有時候還達不到高效率、低成本或不能取得行政相對人的信任。

根據社會契約論理論,行政權是基于社會中的每一個人將自己的權利中的一部分交于代議機構。通過授權代議機構制定憲法和行政法,來保障自己的合法權利。因此,對于公民權利來講,只有憲法法律沒有明確禁止的即是自由的,而對于國家權力機關,特別是行政機關而言,只有憲法法律明確授予其權力的,它們才可以享有。對于上下級行政機關之間只存在憲法和法律上明確授權的服從性關系。并沒有天然的上級行政機關對下級行政機關的管制權。而在一個非民主的集權行政體系中,下級行政機關的權力來源與上級行政機關,所以上級行政機關對下級行政機關就擁有天然行政管制權。

二、行政復議制度在國外的運用

行政復議司法化是孕育于西方一些國家的行政審查制度的理論和時間基礎上,吸納了司法優勢,揚棄了純行政缺陷而形成的,它是以行政的方式解決爭議提高效率的同時,引如司法程序所具有的獨立性和公正性,在實現效率與公平的基礎上,最大限度的保護公民的合法權益。行政復議組織應當具有相對獨立性,復議過程應當工開,公正,復議決定應當具有準司法的效力。

行政復議司法化已在國外很多國家都有所體現,行政復議司法化模式在國外的成功運用,對我國有著非常重要的啟示。

(一)英國行政裁判所制度

與中國現行"行政復議制度相對應,在英國它是對行政決定的內部復審,是由對行政決定的作出負有責任的主體(既可以由原決定者本身,也可以是一個不同的、但資歷更深的官員)對原決定的重新評判。①但是,英國的行政復議更多上當作一種具有司法化特征的救濟機制。“行政裁判所并非普通法院,也非政府部門的附屬物……我們認為更妥帖的是,將裁判所當作議會規定的一種裁決機制,而不是政府機制的一部分?！雹谛姓门兴歉鶕h會制定法設立,具有相對獨立地位,起程序的規則設計中,吸取了許多司法化因素。如其適用對抗式而非糾問式審理模式,審理形式是完全公開,直接的審理方式而非書面審理方式。

(二)美國的行政法官制度

行政法官制度已經成為了美國聯邦管制體制當中不可缺少的組成部分了。在1946年《聯邦行政程序法》頒布之前,美國早已有了政府官員充當聽證審查官主持裁決的實踐。③美國任命審查官的制度可以追溯到1906年的《州際貿易法》修正案中,到1919年,在州際貿易委員會大多數的定價案中都引如了審查官制度。但當時這些審查官更多的是參加審判型聽證,而不是扮演司法型的角色。

到了20世紀30年代后期羅斯福新政,國家從消極行政到積極行政轉變,國家參與社會管理增多,與之相伴的是管制機構數量激增,當時主要依靠裁決方式來落實管制政策。這樣將政策的制定、實施、起訴、裁決等職能聚其一身,引起了人們對其公正性的質疑。于是,在1941年的司法部行政程序委員會所作的報告中,指出在未來行政程序法中要保障行政審查官的獨立地位。1946年通過的《聯邦行政程序法》,秉承司法部行政程序委員會的報告,對裁決中的職能分離做了嚴格規定。到了1972年美國文官事務委員會將聽證審查官更名為“行政法官”。1978年國會通過立法確認了行政法官的法律地位。④

(三)韓國的訴愿制度

韓國現代意義上的行政復議制度始于1951年出臺的《訴愿法》,該法一出臺廣受爭議,并呈現出種種缺陷。如,在制度設計上過于含糊,簡單;訴愿機關的客觀性和公正性較差,到了20世紀80年代之后,行政復議制度以維護行政相對人權利為其主要目標、以司法化為其主要手段,在維護行政相對人權利方面發揮著重要的作用。

1980年10月17日制定頒布的第五共和國憲法。該《憲法》規定:作為裁判的前審程序,可以進行行政審判,行政審判的程序由法律加以規定,但必須準用司法程序。韓國的行政訴訟前審程序在憲法上得到了確認,很大程度上推動了韓國行政復議制度的發展。1984年12月15日公布了《行政審判法》,與次年10月1日起開始實施。

這部《行政審判法》的最大特色在于將行政復議只能由復議機關的審判委員會承擔,且賦予了審判委員會較高的獨立地位,此外還吸納了許多民間人士擔任委員,確保裁決人員的中立性,同時,復議活動必須按照該法所規定了的準司法的審理程序進行,保障復議當事人的程序權利。之后,韓國又對《行政審判法》做了多次修改,不但在程序上不斷的完善之外,還進一步增強了行政審判委員會的獨立性。⑤

三、域外行政復議制度對我國的啟示

長期以來,在我國行政救濟領域面臨了許多困境,如在發生行政爭議時,人們大都愿意通過一些非規范化的方式甚至是一些極端的方式來引起社會的關注,在我國行政訴訟的受案數量遠遠低于民事和刑事訴訟的受案數量,行政復議的受案件數更是少之又少,與之相比,我國的行政信訪案件卻每年只增未減。這充分說明了我們的行政爭議解決制度還無法提供一系列有效的權利救濟和保障措施,無法取得社會公眾的信任。

因此,行政復議司法化就是要在我國建立一個職能分離、結構多元、公平正義的良性爭議解決機制。行政復議司法化已經成為我國行政復議制度改革的必然趨勢。

注釋:

①李洪雷.英國的行政復議制度.周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革.北京大學出版社.2005年版.第506-507頁.

②1957年“弗蘭克斯委員會”報告中所說的.

③④宋華琳.美國的行政法官制度.周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革.北京大學出版社.2005年版,第469頁,第472頁.

⑤呂艷濱.韓國的行政復議制度.周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革.北京大學出版社.2005年版.第395-397頁.

參考文獻:

[1]周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革.北京大學出版社.2005年版.

[2]杜曙光.行政復議受案范圍研究.制度建設.2007.

[3]周漢華.行政復議制度司法化改革及其作用.國家行政學院報.2005.

[4]呂艷濱.日本韓國行政復議制度——行政復議司法化的若干實例.環球法律評論,2004.

[5]周志紅.司法化:我國行政復議制度重構之根本.科學論叢.2007.