淺談《國家賠償法》的修改與完善

聶樂巍 趙亞瓊

摘要國家賠償是國家為自己行為給公民、法人和其他組織造成的損失予以彌補的制度。《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》對于國家賠償的行政、刑事程序、賠償方式和計算標準等方面做出了新的規定,但在歸責原則、外部監督制約機制、賠償范圍等方面仍存在問題和缺陷。值此《國家賠償法》修改之際淺談本法的完善,以期切實維護利益損失方的正當合法權益,促進社會和諧。

關鍵詞國家賠償法 賠償方式 計算標準

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-037-02

隨著國家的發展和社會的進步,公權力的范圍不斷擴大,然而公民對私權利的要求也不斷提高,這就導致了公權力與私權利的摩擦與競爭日益加劇。因此,一個以“以人為本”作為執政理念的國家應該把更多的權利返還給人民,應該對自己的行政失誤或不作為造成的損害給予賠償。

一、國家賠償制度綜述

《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)第二條第一款規定:“國家機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”①由此可以得出,國家賠償就是國家行政機關、檢察機關、審判機關及其工作人員在行使職權時,違反侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益并造成損害,由國家承擔賠償責任的法律制度。

為推動我國憲法和行政法體系建設,最能體現國家賠償制度的《國家賠償法》歷經三年于1994年創作完成,它的出臺使合法權益受到國家機關及其工作人員侵害的公民、法人或者其他組織能夠獲得國家賠償,這也成為國家對人權尊重和保障的體現。《國家賠償法》的實施為保障公民、法人或者其他組織的合法權益受到國家機關及其工作人員違法侵害的情況下能夠從法律上得到救濟,促進國家機關及其工作人員依法正確行使職權,緩和社會矛盾發揮了積極作用。然而,隨著社會的發展,這部法律體現出國家賠償制度暴露出了諸多不盡如人意的地方,如賠償程序的規定原則性太強、不夠具體;賠償義務機關的約束不夠,案件拖延時間較長、官本位思想嚴重,無法保障當事人的合法權益;部分地區賠償經費無法保障,賠償范圍不夠明確等等。②

二、國家賠償法修正案(草案)對國家賠償制度的修正

2008年10月十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議就《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)進行審議,開始修正《國家賠償法》。此次修改的要點主要有:

第一,行政賠償程序方面。目前的《國家賠償法》僅對行政賠償程序做了原則性規定,《草案》新增賠償請求人不是受害人本人的規定,增加了賠償請求人當面遞交申請書的注意事項,規定了對申請材料不齊全的情況如何處理及賠償義務機關的處理期限,允許賠償義務機關與賠償請求人就賠償方式、項目、數額等相關事宜進行協商,明確規定賠償義務機關和賠償請求人的舉證責任。

第二,刑事賠償程序方面。目前的《國家賠償法》關于刑事賠償責任的規定過于籠統,不夠具體。③《草案》規定賠償義務機關與賠償請求人協商的程序,并詳細規定了賠償委員會的職責,明確了賠償委員會采取書面審查辦法,強化了賠償委員會的責任意識,增加了賠償義務機關與賠償請求人在不同情況下的舉證義務及案件審理的最長期限,暢通了賠償請求渠道。

第三,賠償方式和計算標準方面。相對于目前《國家賠償法》規定的對侵犯公民人身自由權、生命健康權及財產權的損失賠償而言,《草案》增加了侵犯公民生命健康權的賠償事項,如護理費、康復費等必要之處,規定了生活費發放標準參照當地最低生活保障執行。特別值得注意的是,《草案》明確規定了致人精神損失造成嚴重后果應支付精神損失撫慰金,這在一定程度上擴大了國家賠償范圍,解決了精神損失一直無法獲得賠償的歷史。另外還增加了對變賣財產,特別是低于財產價值變賣如何賠償的規定。

第四,保障賠償費用支付方面。目前的《國家賠償法》僅要求各級政府將賠償費用列入各級財政預算,相關法律解釋所規定的一般做法是,賠償責任確定后,由賠償義務機關先向賠償請求人墊付賠償金,然后再向同級財政申請核領賠償費用。然而賠償經費的管理一直是個大問題,據資料顯示,百分之九十的賠償案件在縣級或地級市的基層法院、檢察院及公安機關,而我國財政狀況往往是越往基層越困難,他們很少設置國家賠償費用預算,也就難以保障國家賠償費用,而且有些地方的國家機關也無先行墊付的資金,故賠償義務機關往往選擇“私了”的辦法支付賠償金。《草案》重申了對各級政府設立賠償費用預算的規定,明確規定了賠償義務機關向財政部門申請支付的期限及財政部門支付賠償金的期限,這就減輕了賠償義務機關的責任,完善了國家賠償費用的支付方式。

另外,《草案》訴訟失效不再以確定國家機關及其工作人員行使職權違法之日計算,而是以自賠償請求人知道或應當知道國家機關及其工作人員行使職權時行為侵犯其人身權、財產權之日起計算。

三、國家賠償法修正案(草案)仍存在的缺點及完善建議

盡管此次修改觸及了國家賠償制度建立十五年來出的幾個關鍵問題,如行政及刑事賠償程序、賠償標準、賠償(下轉第40頁)(上接第37頁)費用管理與支付、訴訟失效等,有一定的針對性,但仍未涉及國家賠償的歸責原則、監督制約機制、賠償范圍等方面的問題,因此,有待于進一步完善。

第一,歸責原則方面。《國家賠償法》總則規定的是國家機關及其工作人員違法行使職權造成的損失,這就將國家賠償僅僅局限于違法行為,即國家賠償范圍僅限于國家行政機關、檢察機關、審判機關、監獄管理機關等國家機關及其工作人員違法行使職權造成損失的行為。然而,從長期的法律實踐來看,國家機關及其工作人員的侵權性質多種多樣,因此,僅僅一個違法歸責原則無法將其全部概括。比如說,一些行政機關及其工作人員出于對他人的打擊報復,利用缺乏規范程序的限制等事由,實施表現為不違法的惡意行政行為,這實際上對當事人造成了極大傷害和損失;再如國家機關在法定幅度內濫用自由裁量權或有其他明顯不當行政行為,只是公民、法人及其他組織受到損失或損害……這些行為僅僅靠違反責任原則來約束是遠遠不夠的,將明顯的不當行政行為排除在國家賠償之外,這不僅不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益,同時這也與國家賠償制度的立法本意沖突。④

第二,外部監督制約方面。《國家賠償法》第二十四條第二款明確規定:“賠償義務機關是人民法院的,賠償請求人可以依照前款規定向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償處理。”⑤的確,這是一種監督制衡。但作為內部監督,不免出現自己人管自己人的問題,倘若缺乏強有力的外部監督,對于賠償請求人而言是很不公平的。因此,對于人民法院是賠償義務機關的案件,可以考慮給予檢察機關一定的國家賠償監督權,讓其運用自己獨立的調查權,調查合適有關事實,確實發現錯誤的,應提出糾正意見,要求上級賠償委員會限期作出決定。

第三,賠償范圍方面。盡管《草案》將精神損失賠償納入國家賠償范圍,擴大了賠償范圍,然而,仍然尚未將公共設施致害納入國家賠償。⑥司法實踐中,對于因公共設施的設置或管理存在缺陷,缺乏應有的安全性,而使使用者的人身或財產受到損害或損失的情況,往往安置《民事通則》處理且一律讓管理機構承擔責任,這不僅不公平,而且管理機關往往無力賠償,這就使受害人無法取得實際的經濟賠償,因此,有必要將其納入國家賠償范圍或有國家承擔一定賠償比例,是受害者權益得到切實保障。

另外,為了更好的實施國家賠償制度需要轉變思想觀念,樹立依法治國、依法行政的法治理念;要加大對國家賠償制度的宣傳,為人民群眾能夠通過正當合法程序申請國家賠償創造良好的輿論環境;同時要政府要克服官僚主義傾向,拋棄落后的官本位思想,讓執法者認識到必須守法才能正確執法,使“錯了就改,錯了就賠”的觀念深入人心。只有如此,國家機關才能得到公民的信任,其工作人員才能更好的受到群眾的支持。

注釋:

①④陳應珍.關于完善我國國家賠償法的思考.湖北省社會主義學院學報.2005(2).73-75.

②李華斌.國家賠償法:十四年路程的是與非.中國審判新聞周刊.2008(5).4-6.

③張文蘭.論國家賠償制度的完善.云南大學學報法學版.2009.22(1).108-110.

⑤唐明.國家賠償審判論壇.山東審判.2003(2).68-73.

⑥陳美玲.論我國國家賠償法賠償范圍的缺陷及完善.科技與法制.2009(5).780-781.