地方?jīng)_鋒

18萬億是“不可能的任務(wù)”，即使砍掉一半，也是相當(dāng)誘人的“大蛋糕”

號角剛剛吹起，韁繩就開始要勒一勒了。

中央政府出臺4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃后僅僅一兩周內(nèi)，各地方政府宣布的投資總額已達(dá)18萬億之巨——盡管數(shù)據(jù)還不盡精確——且還不是全部省市區(qū)的計劃。口氣最大的竟然是邊陲之地云南，其雄心壯志是5年投資3萬億。

溫家寶總理強(qiáng)調(diào)此番擴(kuò)大投資“出手要快，出拳要重，措施要準(zhǔn)，工作要實”，但地方政府的出手之快、之重已超出了各界為之振奮的程度，更多的反應(yīng)是質(zhì)疑，人們普遍擔(dān)心，如此沖動，將置“準(zhǔn)”與“實”于何地，新一輪投資“大躍進(jìn)”會帶來怎樣的后果。

專家們計算的結(jié)果是，18萬億，無異于“神話”，實屬“不可能的任務(wù)”，理由很簡單，地方政府沒有這么多錢，也撬不動足夠的社會資本。

投資者自然要警惕其間的可信度，不過，就算水分再大，此番經(jīng)濟(jì)振興熱潮仍是不容多得的良機(jī)。

跑部“錢”進(jìn)背后的饑渴

據(jù)報道，早在國務(wù)院公布4萬億計劃之前的10月底，就已有先知先覺的地方官員入駐到三里河，這里是國家發(fā)改委、財政部等財經(jīng)實權(quán)部門所在地。

跑部“錢”進(jìn)的現(xiàn)象在北京長期存在。這一次更是非同小可。幾乎整個11月，國家發(fā)改委門口都停滿了掛著全國各地牌照的車輛，傳達(dá)室也常常擁擠夾雜各地口音的官員。附近的賓館也都迎來生意最旺的季節(jié)。

他們的目標(biāo)如出一轍：爭搶4萬億中中央投資的1.18萬億以及各地自己申報的投資項目。

國務(wù)院部署擴(kuò)大內(nèi)需的常務(wù)會議是11月5日召開，而據(jù)報道，云南省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)與各部門主任、副主任及各主要處室處長，已于3日便到國家發(fā)改委積極開展投資爭取工作。從11月3日至9日整整7天，云南上報了300余個基礎(chǔ)建設(shè)項目，其中 86項是爭取2008年新增1000億元中央投資資金的。

11月10日，國務(wù)院公布4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃的第二天，河南省副省長張大衛(wèi)帶領(lǐng)一個從發(fā)改委、建設(shè)廳、國土局、環(huán)保局等部門抽調(diào)的小組，前往北京，住進(jìn)了距離國家發(fā)改委十分鐘路程的國宏賓館。

西部重鎮(zhèn)重慶也由市發(fā)改委一位副主任帶隊，下屬各處室的十多名處長“組團(tuán)”，懷揣此前已經(jīng)確定的125個重大前期項目趕赴北京。

……

對地方政府而言，如此盛宴，實在是久違多年了，不能不狂歡。2004年“鐵本事件”為標(biāo)志的強(qiáng)力宏觀調(diào)控仍令不少人心有余悸，最近一輪投資熱潮還是在十年前至世紀(jì)之交。

在1998年擴(kuò)大內(nèi)需政策推行之時，剛直轄不久的重慶立即抓住這一機(jī)遇加速發(fā)展，主要思路是先打造好基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通、通訊、水利樞紐等，引導(dǎo)生產(chǎn)力遞延分布下去。重慶市社科院財金所的一份調(diào)查報告顯示，在這一思路的指導(dǎo)下，1998年至2004年，投資對重慶GDP的拉動力度呈逐年上升趨勢，尤其1999年之后，重慶投資拉動對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率從22.3%，一直上升，最高時超過80%。直到現(xiàn)在，重慶的投資拉動對GDP的貢獻(xiàn)率仍占六成以上。

重慶市宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長易小光稱，2001-2006年期間，重慶年均11%的GDP增速與重慶市政府一直將基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展置于優(yōu)先地位有關(guān)，這期間重慶市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資從800億元增加到了2470億元，增幅超過200%。

而2008年的重慶卻隨大勢跌入了低谷。據(jù)報道，從4月開始，重慶市5000萬元以上新開工項目呈持續(xù)下降態(tài)勢，降幅高達(dá)40%以上。截至9月末，重慶該類項目只有284個，同比減少146個。資金短缺是項目停工的主要原因。

新近的全國主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國居民消費價格總水平與全國房地產(chǎn)開發(fā)景氣指數(shù)，延續(xù)此前數(shù)月的回落趨勢；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長創(chuàng)下2001年以來中國月度工業(yè)生產(chǎn)增速新低。

“在金融危機(jī)影響下，各地政府希望這批中央政府的投資能夠緩解部分矛盾，并對社會資金起到引導(dǎo)和帶動作用，所以不難理解政府的熱情。”國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長張軍擴(kuò)說。

現(xiàn)實與困境與壓抑?jǐn)?shù)年的投資沖動，終于找到了一個“發(fā)泄口”。甚至包括很多曾被否決、暫緩的項目再度卷土重來。據(jù)報道，浙江啟動的政府主導(dǎo)性項目中，被列在首要位置的杭州鐵路東站樞紐工程，是浙江“十一五”重大現(xiàn)代化鐵路建設(shè)項目，因防止投資過熱，曾一度被暫緩。類似的還有上海迪斯尼、滬杭磁懸浮等此前爭議較大的項目。

投資“大躍進(jìn)”

1.18億的中央投資乃至整個4萬億的中央計劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了饑渴的地方政府的胃口。

在國務(wù)院4萬億計劃出臺后一兩周內(nèi)，各地政府很快宣布其各自的投資計劃，11月底24個省市的投資總額已高達(dá)18萬億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國務(wù)院所設(shè)想的拉動地方和社會投資規(guī)模達(dá)到4萬億的目標(biāo)，也是2007年全社會固定資產(chǎn)總投資13.7萬億元的1.3倍多。

1998年開始那輪積極財政政策，5年不過共計投入3萬億元拉動內(nèi)需。這一次，僅僅是邊陲的云南省，就端出了“5年共投資約3萬億元”的盤子。

以下是藉由官方媒體宣布的各地投資計劃一覽：

北京市：今后兩年計劃安排政府投資1200億至1500億元人民幣，并推出八大舉措確保引導(dǎo)和帶動社會投資1萬億元。

四川省：力爭到2010年完成投資3萬億元以上；其中2008年力爭完成投資7900億元左右、2009年力爭完成投資1.2萬億元左右。

重慶市：到2010年安排政府投資2000億元，并通過改善投資環(huán)境引導(dǎo)社會資本、信貸資金、外來投資等跟進(jìn)，力爭三年累計實現(xiàn)全社會投資1.5萬億元，其中重點建設(shè)項目投資5000億元

江蘇省：2009年底，江蘇省可完成政府性投資3000億元人民幣，帶動全社會投資1.2萬億元；2010年底可完成政府性投資6500億元，帶動全社會投資2.5萬億元。

湖北省：2009年至2010年集中投入各級財政性資金1500億元，預(yù)計帶動全社會投資1.5萬億元左右；加快鐵路、公路、機(jī)場港航和城市交通建設(shè)，2009年安排重點項目投資約649億元。

云南省：初步分析，2008年至2012年這五年內(nèi)建設(shè)項目總投資約3萬億左右，重點包括交通基礎(chǔ)設(shè)施的在建、新建和改擴(kuò)建項目，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展項目等。此外該省宣布將收儲100萬噸有色金屬礦，分析師測算需200億元左右。

廣東省：廣東新的10大工程包括222個項目，總投資高達(dá)2.374萬億元，包括加強(qiáng)交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大自主創(chuàng)新投資力度，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村建設(shè)、城市建設(shè)、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保等投入等。

遼寧省：確定了2009年1.3萬億元固定資產(chǎn)投資的目標(biāo)，包括投資將超過350億元的近1000公里高速公路建設(shè)和高達(dá)1400億元投資的2700公里鐵路建設(shè)工程，以及裝備制造、冶金、石化等一大批重點工業(yè)投資項目。

河南省：從2008年11月份起至2009年底，擬投資1.2萬億元，進(jìn)一步加快項目建設(shè)。

上海市：至2010年將安排1600億元政府性資金用於項目建設(shè)，預(yù)計拉動全社會投資超過1.1萬億元。

浙江省：2009-2010兩年浙江全省政府主導(dǎo)性投資項目預(yù)計完成投資3500億元，據(jù)初步測算可吸引和帶動社會投資1萬億元。

山東省：今后三年將著力抓好重大民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、自主創(chuàng)新、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系等方面建設(shè)，爭取中央預(yù)算內(nèi)投資470億元，帶動地方和社會投資6678億元。

山西省：從當(dāng)前到2010年底，將累計總投資超過6，500億元，用於擴(kuò)大投資。

吉林省：在今后幾年內(nèi)投資約4000億元，重點實施鐵路、公路、機(jī)場、水利、電力、生態(tài)環(huán)保、城市公共設(shè)施、民生等八大工程。

安徽省：上報或計劃上報的鐵路、公路和橋梁建設(shè)項目達(dá)40多項，總投資為3890億元。

福建省：從2008年第四季度到2010年，將安排省級以上財政性資金700億元以上，省重點項目完成投資3400億元以上。

河北省：共投入2323億元，其中投資2000億續(xù)建、新開工和準(zhǔn)備開工高速公路33條(段)，投資323億建設(shè)南水北調(diào)配套工程。

海南省：今后三年計劃投資2070億元，集中投資在農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、旅游地產(chǎn)、高新技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等六個方面。

江西省：2008年江西全省共安排重點工程總投資2087億元，2009年計劃投資3200億元于農(nóng)林水利、能源交通、城市設(shè)施、社會事業(yè)、重大產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的163個重大工程。

……

無疑，令人暈眩的數(shù)字仍在增加中。

不可能的任務(wù)

地方政府沖動之強(qiáng)，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)人也不得不出面解釋，在回答新華社記者提問時，這位負(fù)責(zé)人指出，地方提出的投資數(shù)據(jù)，是有關(guān)地方根據(jù)新增中央投資安排的方向并結(jié)合本地實際，提出的今后一段時期本地區(qū)建設(shè)項目投資規(guī)模。

從投資內(nèi)容看，4萬億元投資集中安排于保障性安居工程，農(nóng)村民生和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路、公路和機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)，生態(tài)環(huán)境工程，自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整等六個方面和災(zāi)后重建。地方提出的投資數(shù)據(jù)涉及的范圍要寬一些，有的包括了電廠、煤礦、工業(yè)項目，有的包括了商品房、經(jīng)濟(jì)適用房等，有的還包括了地鐵、公交樞紐等城市基礎(chǔ)設(shè)施。各省數(shù)據(jù)涉及的范圍也不盡相同。從實施時限看，4萬億元投資是指2010年底前的投資需求。一些省份提出的時限不盡相同，有的是今后兩年，有的是三年，有的是未來五年。總之，兩者在口徑上是不一樣的，但會有重疊的部分。

此外，如果地方公布的投資項目是存量與增量兼有，這一規(guī)模也要打折扣。

即便如此，在普遍質(zhì)疑“大躍進(jìn)”后，專家又普遍認(rèn)為這是“不可能的任務(wù)”。甚至把它當(dāng)成一個笑話。

中歐國際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授許小年不無激烈地反對：“18萬億元在我看來就是‘大躍進(jìn)’，是不可能實現(xiàn)的。當(dāng)年‘大躍進(jìn)’帶來的后果就是中國餓死上千萬人。”

巴克萊銀行亞洲有限公司中國研究主管彭文生則稱，“我認(rèn)為地方政府的18萬億中水分很多，主要是地方政府通過這種方式在爭取中央支持。”

他認(rèn)為，主要是地方政府的財力和融資渠道需要解決。在目前的中央地方“分灶吃飯”的財政制度安排下，地方政府獲得的稅收份額是很小的。很久以來，地方政府的財政收入增長很大程度上歸功于土地出讓及其衍生品的價格上漲。在“經(jīng)營城市”的理念指引下，不少城市為了提高土地拍賣收入，積極推動房價上漲。但是在今年，不少城市房價下跌，土地流標(biāo)流拍，“土地財政”遭遇挑戰(zhàn)。

銀行貸款也不樂觀。中國銀監(jiān)會公布的數(shù)字顯示，至2008年9月末，金融機(jī)構(gòu)居民戶人民幣存款余額為20.8萬億元。根據(jù)銀監(jiān)會規(guī)定，貸款額需控制在存款的75%，那么銀行所能提供的貸款總額只有15.6萬億元，無法滿足這么大的資金缺口。

“我們好不容易把銀行的不良資產(chǎn)清理掉，難道還要搞出幾十萬億的不良資產(chǎn)？1999年清理國有銀行不良貸款一共清理了多少？2000年成立了四大國有資產(chǎn)管理公司，剝離銀行的壞賬，一共剝離了多少？這18萬億元投下去，若從銀行貸款會有多少不良資產(chǎn)？誰做過可行性研究？”許小年分析道。

另外，按照現(xiàn)行的預(yù)算法要求，地方政府不允許財政赤字，也不允許直接發(fā)債融資。以往做法是通過項目發(fā)債和特批發(fā)債解決部分資金缺口，但這需中央政府的政策綠燈。

此前關(guān)于地方債可能松動的傳言，國家發(fā)改委財金司司長徐林稱“目前中國不具備條件”。他認(rèn)為，除與預(yù)算法沖突外，許多地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)很重，有的地方債務(wù)與收入之比已超過200％。“地方政府發(fā)了債，還不了，最后還是中央政府來兜。”

以國企名義設(shè)立信托公司是地方政府曲線融資之道。在1998年開始的那輪投資熱中也有類似現(xiàn)象，當(dāng)時信托公司遍地開花，后來這些金融機(jī)構(gòu)或是破了產(chǎn)，或是因發(fā)生金融風(fēng)險被政府關(guān)閉。中銀信、中農(nóng)信、中創(chuàng)、廣國投等信托機(jī)構(gòu)及海南、北海等地的城市信用社在那輪大潮過后都消失了，銀行中唯一被關(guān)閉的海發(fā)行其前身為信托公司，且其擠兌是由接管20余家城市信用社背上沉重包袱而直接引發(fā)。

“開辦信托公司是為了吸納社會存款，比如吸收機(jī)構(gòu)的存款。用信托投資公司來整合社會資本當(dāng)然好，但是現(xiàn)在的問題是有多少機(jī)構(gòu)愿意把錢放進(jìn)去。”中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)副秘書長王建說。

最終獲批不會超過一半

在豪言壯語背后，中國政府尤其是地方政府到底有多少家當(dāng)？

按照財政赤字不超過GDP3%的安全線計算，如果中國經(jīng)濟(jì)增長能夠保持8%的增長率，以2007年GDP為基數(shù)，未來3年，中國可控范圍內(nèi)的財政赤字為7990億、8629億、9320億。三年的財政赤字總額約2.59萬億。

前一輪投資熱，即1998-2002年政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的乘數(shù)效應(yīng)是3.2倍，以此計算，地方財政可撬動的資金是8萬多億。財政赤字與地方撬動資金在未來三年的總和不到11萬億。若以兩年計，則只有7萬億左右。

“政府投資的乘數(shù)效應(yīng)可能遠(yuǎn)不如十年前。”中金公司的研究報告顯示，十前年，由于基礎(chǔ)設(shè)施回報率較高、住房制度改革，社會資本投資積極性較高。而如今基礎(chǔ)設(shè)施回報率出現(xiàn)負(fù)增長、房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入調(diào)整，乘數(shù)效應(yīng)應(yīng)該達(dá)不到3.2倍。

而中央4萬億投資計劃隱含的乘數(shù)效應(yīng)更低。中央投資1.18萬億，若地方政府配套近1萬億，則政府投資拉動社會投資的比例實際上是1∶1。經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高稱，考慮到企業(yè)和投資者對未來經(jīng)濟(jì)增長的信心不足，在短期內(nèi)投資趨于保守，高比例的社會配套資金無疑會落空。

從理論上計算，18萬億的理想將要被“腰斬”，而現(xiàn)實情況也很可能如此。有財經(jīng)官員透露，“目前公布的地方18萬億投資計劃，最終獲批的不會超過一半。具體由發(fā)改委操作。”

有在京“跑部”的地方官員坦承：“多報也是沒辦法的事，報10000可能批8000，要是報5000最多也只能批5000了。”

觀察人士指出，18萬億數(shù)字的得出確實有“水分”，很多地方政府是急于抓住這次政策機(jī)會，做了很多備用投資計劃，也就是打算能批下哪個算哪個，他們自己也知道并不是報上的就都要做，所以，這個書面上的投資總額就被放大了。

11月底，云南省發(fā)改委投資處處長鞠云昆也曾對媒體澄清，云南省3萬億投資計劃并未正式通過發(fā)改委的立項，“只是一個初步計劃”。云南省發(fā)改委副主任李新平也承認(rèn)此次規(guī)劃研究中的部分項目還處在策劃階段，項目總投資額僅僅是一個框架數(shù)字。

還有觀察人士指出，在這場投資競賽里，有著耐人尋味的反差：浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，明后兩年計劃投資3500億元，而遼寧省僅明年在基建等方面的投資就有1.3萬億元。這看似有一定合理性，因為不夠發(fā)達(dá)，所以要多投資。但細(xì)想其中玄機(jī)，卻讓人擔(dān)憂：富裕省份的市場經(jīng)濟(jì)體系更完善，政府部門不能想怎么折騰就隨便折騰；而不那么發(fā)達(dá)的省份，計劃和行政色彩更重，政府主導(dǎo)大規(guī)模投資的可能性更大，何況在宣布投資數(shù)字時，拍腦袋的概率很高。

“簡單分析表明，地方政府的投資‘大躍進(jìn)’一廂情愿的成分很高，完全實現(xiàn)的可能性幾乎沒有，但是地方政府投資的強(qiáng)力沖動，很可能將政府變成一部投資機(jī)器，對整個經(jīng)濟(jì)和金融體系產(chǎn)生強(qiáng)力的沖擊波。”沈明高如是擔(dān)心。

防止基建畸型

此次地方投資計劃與中央計劃不匹配之處還有一點，即基建與民生份額大異。

依據(jù)中央部署，投資重中之重是民生，“加快建設(shè)保障性安居工程”位列“國十條”首位，另有農(nóng)村市場配套建設(shè)、醫(yī)療教育、生態(tài)環(huán)境等。國家發(fā)改委主任張平11月27日回答記者提問時也明確表示，4萬億中扣除安排災(zāi)后重建的1萬億，涉及民生的將占近35%。

財政部副部長王軍也表示，新一輪積極的財政政策注重將預(yù)算、稅收、貼息、減費、增支、投資、國債、轉(zhuǎn)移支付等財政政策工具組合使用。在政策導(dǎo)向上，除了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)之外，更加重視民生和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。直接表現(xiàn)形式是通過發(fā)行國債、擴(kuò)大赤字來增加政府投入，同時積極調(diào)動各種社會資金增加投入。

而地方政府投資目錄卻是延續(xù)了1998年走來的道路。被重點表述和提上日程的項目基本都是鐵路、公路和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，涉及民生的項目非常少，民生份額鮮有超過15%的。

以全國固定資產(chǎn)投資規(guī)模大省山東為例，有人計算，11月12日，山東省發(fā)改委推出8大重點行業(yè)的240個項目，總投資規(guī)模約8000億元，可用于民生項目建設(shè)的資金不超過865億元。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示：“大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施，最重要的理由是提升經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力，但中國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)能過剩已經(jīng)非常嚴(yán)重。基礎(chǔ)設(shè)施有兩類，我想強(qiáng)調(diào)的是軟件基礎(chǔ)設(shè)施，包括與增加國民健康資本和知識資本相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，它們對國家競爭力和經(jīng)濟(jì)未來更加重要。”

中國社會科學(xué)院金融研究所研究員易憲容還指出，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資同樣要與各地城市化進(jìn)程情況相適應(yīng)，否則，就容易造成巨大的投資浪費。

比如說，珠海在1990年代的機(jī)場建設(shè)，由于沒有進(jìn)行很好的市場可行性研究，機(jī)場建設(shè)營業(yè)后，其客流量極低，給珠海市政府造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。可見，如果安排不好，公共基礎(chǔ)設(shè)施資源浪費程度也會很大。

至于“兩高一資”和重復(fù)建設(shè)項目，“肯定會被亮紅燈，而涉及有中央財政出資的項目會更加嚴(yán)格。”有財經(jīng)官員稱。