美國國會與政府信息公開

馬克斯·韋伯把統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)劃分為魅力型（又稱“克理斯瑪”型）、傳統(tǒng)型和法理型等3類，由此形成3種不同的統(tǒng)治類型：魅力型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治。其中，魅力型統(tǒng)治和傳統(tǒng)型統(tǒng)治的權(quán)威來源于“上天的命令”、“君權(quán)神授”的觀念、傳統(tǒng)的“神圣性”以及統(tǒng)治者的個人魅力等。很明顯，這兩種權(quán)威的來源都具有神秘的特質(zhì)。從這個意義上說，傳統(tǒng)社會里的政府就是“神秘政府”。但是，“神秘政府”在現(xiàn)代社會是行不通的：現(xiàn)代社會要求政府的運作盡量地公開和透明，保證公民對其有最大程度的了解。為了達到這個目的，“二戰(zhàn)”以后，美國國會率先于1966年通過了《信息公開法》，對政府信息公開作出了嚴格的規(guī)定，并因此成為世界各國學習和效仿的榜樣。在此之后，丹麥、挪威、法國、德國等許多國家，紛紛通過立法，要求本國政府實行信息公開。

因此，了解美國國會在美國政府信息公開中的作用，具有重要意義。

一、《信息公開法》的制訂

早在建國之初，美國的“國父”們就已經(jīng)意識到人民了解政府信息的重要性，認為“陽光是最好的消毒劑，路燈是最好的警察”。《獨立宣言》的起草人杰斐遜曾在寫給友人的信中強調(diào)：“政府的基礎(chǔ)，源于民意。因此，首先應該做的，就是使民意正確。為免使人民失誤，有必要通過報紙，向人民提供有關(guān)政府活動的充分情報。進一步則要研究把新聞廣泛地傳遞到全體人民中去。”但是，很長一段時間，這種要求公開政府信息的理想沒有實現(xiàn)。一直到19５5年，美國國會眾議院政府工作委員會成立了“政府信息小組委員會”，情況才得以根本改變。這個委員會由眾議員莫斯擔任主席，因此又簡稱“莫斯委員會”。莫斯委員會的職責在于對美國政府信息公開狀況進行調(diào)查和立法準備工作。莫斯委員會成立后，隨即展開了大量細致的準備工作。他們?nèi)〉昧诵侣劷绾蛯W術(shù)界的支持與合作，聽取了社會各界對政府信息政策的意見與建議，進行了廣泛的調(diào)查并取得了大量的第一手數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，莫斯委員會舉行了一系列的聽證會。到1960年，莫斯委員會有關(guān)政府信息公開化的一系列聽證會共產(chǎn)生了17卷書面材料和14卷調(diào)查報告。在聽證會的基礎(chǔ)上，莫斯委員會全體成員達成了一項共識，即《行政程序法》的保密條款必須給予明確的界定，并且需要制定一部更加系統(tǒng)的有關(guān)政府信息公開的法律。有研究人員建議，新的信息公開法應將知情權(quán)推及所有要求查閱政府機關(guān)公務(wù)記錄的公民或法人，而不問其是否具有提出查閱申請的“正當理由”；同時，還應保證申請人在遭到拒絕時有尋求司法救濟的權(quán)利。

經(jīng)過長達１1年的準備、爭論與妥協(xié)，美國國會參眾兩院終于在1966年通過了《信息公開法》。該法解決了1946年《行政程序法》中存在的幾個重大缺陷：第一，關(guān)于信息公開申請人，廢除了《行政程序法》中關(guān)于必須是“適當且有直接利害關(guān)系的人”的規(guī)定，代之以“無論任何人”。即不管是否擁有美國國籍，甚至也不管是否在美國居住，所有人均有權(quán)向行政機關(guān)申請查閱、復制政府信息。第二，取消了原來法律中“公共利益”、“正當理由”等模糊而廣泛的拒絕公開的理由，列舉了9項免除公開的情況。除了這9項情況以外，一切政府信息都必須對公眾公開，允許公眾按照法定程序獲取政府信息。第三，也是最重要的一點，《信息公開法》規(guī)定了司法救濟原則，如果行政機關(guān)拒絕公開政府信息，該法明確規(guī)定申請人有權(quán)向聯(lián)邦地方法院提起訴訟。

但是，《信息公開法》仍然存在諸多缺陷，無法滿足公眾最大程度了解政府信息的要求，于是，美國國會分別于1974年、1976年、19８6年對《信息公開法》進行了3次修訂。隨著電子數(shù)據(jù)的大量采用，美國國會又于1996年通過了對《信息公開法》的第四次修訂。修訂之后的《信息公開法》規(guī)定，凡屬必須公開的政府信息，1996年11月1日以后做成的文件，在該日以后一年內(nèi)，必須使之可以通過Ｉｎｔｅｒｎｅｔ等網(wǎng)絡(luò)形式獲得。所以，它被人們稱為“電子的信息公開法”。

二、政府信息公開的方式及內(nèi)容

根據(jù)《信息公開法》，美國政府的信息公開分為如下兩種方式：

1．主動公開。主動公開是指行政機關(guān)必須公開某些信息，這些信息包括兩部分。其中一部分適用于一切公眾，必須及時地在《聯(lián)邦公報》上予以公布；另一部分無需在《聯(lián)邦公報》上公布，但必須以其他方式，如編輯出版成冊由公眾任意購買等，予以公布。對于這一部分信息，政府負有編輯索引的義務(wù)，以便公眾很容易地找到所需要的信息。根據(jù)1996年的“電子的信息公開法”，這兩部分必須公開的信息，各行政機關(guān)都必須全部及時地放到網(wǎng)站上，讓公眾自由調(diào)取、查詢，這既方便政府公開信息，節(jié)約行政成本，又可以更好地保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

2．依申請公開。行政機關(guān)必須主動公開的信息僅占政府所掌握的信息的一小部分，還有大部分信息不具有普遍適用性，不要求行政機關(guān)將其主動公開。但是，任何人都有權(quán)請求行政機關(guān)公開。行政機關(guān)收到信息公開的申請后，應在10個工作日內(nèi)作出是否公開的決定。如果拒絕公開，應當詳細說明其理由。如果申請人不服，可向機關(guān)首長申訴。機關(guān)首長應在收到這種申訴之后的20個工作日內(nèi)作出裁決。如果申請人不服裁決，則可向法院提起訴訟，要求法院對該裁決進行司法審查。

《信息公開法》列舉了9項可以免除公開的政府信息，當政府信息屬于這9項信息之一時，政府機關(guān)便可以不予公開。這9項信息均與國家機密、商業(yè)秘密或個人隱私相關(guān)。除了這9項可以免除公開的信息以外，其他信息在公眾請求時都必須予以公開。如果要求公開的信息中只有一部分不能公開，則應當在刪除這部分信息之后予以公開。而且，行政機關(guān)對這9項免除公開的信息不承擔“必須拒絕公開的義務(wù)”，而是對之享有自由裁量權(quán)，即當行政機關(guān)認為沒有不公開的必要時，可以決定公開。

此外，行政機關(guān)掌握的某些特別敏感的信息，依靠上述9項“免除”可能得不到完全保密的保護，所以國會在19８6年修改《信息公開法》時，增加了一種比“免除”更徹底的保密，稱為“除外”。“除外”是指行政機關(guān)可以否認某些信息的存在，將其排除在《信息公開法》的適用范圍以外，因為證實這些信息的存在可能會產(chǎn)生與公開這些信息同樣的負面影響。

三、國會對政府信息公開的監(jiān)督

《信息公開法》規(guī)定，每個聯(lián)邦行政機關(guān)（包括司法部）和司法部長每年都必須向國會提交關(guān)于《信息公開法》執(zhí)行情況的報告，國會據(jù)此對各行政機關(guān)執(zhí)行《信息公開法》的情況進行監(jiān)督，并制止不負責任的不公開行為。

各行政機關(guān)的報告必須在每年3月1日或以前向國會提交。報告的內(nèi)容包括：1．向該機關(guān)提出信息公開申請的次數(shù)，拒絕公開的次數(shù)，每次拒絕的理由；2．被拒絕者請求行政復議的次數(shù)，每次復議的結(jié)果，復議中每次拒絕公開的理由；3．作出拒絕公開信息決定者的姓名、官銜、職位，每人參加決定案件的次數(shù)；4．每次適用處罰程序的結(jié)果，包括對不正當?shù)鼐芙^信息公開負主要責任者所采取的紀律處分的報告，或者解釋為何不采取紀律處分；5．本行政機關(guān)為實施《信息公開法》而制定的每件法規(guī)的復印本；6．收費表的復印本，以及本機關(guān)提供信息所收費用的總額；7．本機關(guān)為貫徹《信息公開法》所做的努力。

此外，作為聯(lián)邦政府司法行政機關(guān)的首長和聯(lián)邦檢察總長、司法部長也要在同一時間向國會提交年度報告，其中包括上一年度關(guān)于《信息公開法》的訴訟數(shù)目表，每件訴訟涉及的免除公開的規(guī)定，每次訴訟的結(jié)果；法院判決國家承擔的訴訟費、處罰以及律師費。該報告還必須說明司法部為了鼓勵行政機關(guān)遵守《信息公開法》而采取的措施。

四、政府會議公開

美國的《信息公開法》雖然很大程度上滿足了民眾了解政府信息的要求，卻無法滿足公眾了解政府決策過程的需要。為了滿足公眾的這項要求，美國國會于1976年制定了《陽光下的政府法》（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ Ｓｕｎｓｈｉｎｅ Ａｃｔ，編入法典時的名稱是《會議公開法》）。該法確立了合議制行政機關(guān)的會議公開制度，聯(lián)邦咨詢委員會的會議公開也適用此法的規(guī)定。

陽光法規(guī)定，合議制行政機關(guān)舉行的一切會議，除可以免除公開舉行的會議以外，都可以允許公眾和新聞記者觀察。其中，所謂“會議”是指“由達到代表機關(guān)采取行動所要求之數(shù)量的機關(guān)成員參加的商議活動，而且這種商議活動要決定或?qū)е侣?lián)合實施或處理機關(guān)公務(wù)”。因此，凡是達不到法定人數(shù)的會議、沒有公開討論的會議、不處理公務(wù)的會議等都不需要也沒有必要公開。

與某些政府信息不能公開一樣，某些會議也不能公開舉行。因此，陽光法規(guī)定了在10種情況之下，會議的全部或其中的一部分，可以免除公開。這10種免除公開的情況，大都與信息公開的免除情況相同，如果公開這些會議，將造成泄密或?qū)λ说碾[私構(gòu)成傷害。

每次舉行會議時，合議制行政機關(guān)須在一周以前發(fā)布關(guān)于會議的通告，其中應包括：（1）舉行會議的時間與地點；（2）所討論的事項；（3）會議公開舉行或不公開舉行；（4）機關(guān)指定的回答公眾詢問會議信息的職員的姓名、電話等。如果出現(xiàn)特殊情況，合議制行政機關(guān)必須緊急討論某個問題，來不及在一周以前發(fā)布通告，則可以縮短一周的宣告期間，但必須（1）由多數(shù)委員投票通過決定，認為事情緊迫，不能等待一周的時間；（2）有投票記錄；（3）在盡可能早的時間以前向公眾發(fā)布通告。不過，某些特別機關(guān)，如聯(lián)邦儲備委員會等，因其討論的事項大都比較敏感，不公開舉行會議不必遵循這些程序，而是采取“不公開會議的迅速程序”。

凡是公開舉行的會議，任何人都可以觀看和旁聽，但不能發(fā)言，以免干擾會議議程。參議院曾在立法報告中認為合議制機關(guān)舉行會議時，應選擇適當?shù)姆块g以便容納更多的公眾。但合議制機關(guān)沒有義務(wù)也不可能滿足全部公眾都參加的要求，只要有一部分公眾參加，特別是新聞記者參加，就已經(jīng)符合公開的要求。那么，旁聽會議的公眾尤其是新聞記者是否擁有攝影和錄像的權(quán)利呢？對待這個問題，美國合議制機關(guān)的態(tài)度不一致。有的采取寬大態(tài)度，只要不影響會議的進程，任何攝影和錄像都可以進行；有的采取嚴格態(tài)度，攝影和錄像必須在事先得到允許。

五、國會自身的信息公開

與行政機關(guān)不一樣，美國國會的開放度一直都很高，甚至早在北美殖民地時期，某些殖民地的議會就在議院里面設(shè)立了公眾走廊，以供民眾和新聞記者旁聽。現(xiàn)在，美國國會兩院舉行的全體會議的全過程通常都是公開的，只有涉及國家軍事或外交機密時，會議才可以秘密舉行。事實上，美國國會的會議歷史上鮮有秘密舉行的情況。上個世紀末，對克林頓總統(tǒng)的彈劾案鬧得沸沸揚揚，當美國國會審理這一世紀大案時，有人建議不對公眾開放，理由是這個案件涉及許多性行為的細節(jié)，公開審理會對青少年造成不良影響。但國會權(quán)衡利弊，認為公開審理此案，有利于公民對總統(tǒng)的監(jiān)督，有利于公民對本案的了解，有利于國會作出公眾理解的決定，利大于弊。所以，國會對克林頓的彈劾審理是全過程公開的。

美國國會兩院每次舉行公開的會議以前，都會及時通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向全國公布舉行會議的時間和會議討論的議題。開會時，允許任何人，包括外國人旁聽。國會兩院在議院里面設(shè)立了專門的記者席，以便報道。而且，國會有專設(shè)的無線電頻道和電視頻道，可以現(xiàn)場直播會議實況，方便全體公眾收聽收看。

除了全體會議以外，各種專門委員會的會議和聽證會一般都要公開舉行。其中，由于聽證會需要聽取社會各界的意見，所以在聽證會舉行之前一周，舉辦方要公布聽證會的時間、地點、主題等，以便公眾參與。公開舉行的聽證會均可由廣播電視等媒體進行現(xiàn)場報道。為了使媒體能客觀及時地報道聽證會實況，眾議院還專門制定了如何報道聽證會的詳細規(guī)則。但有些聽證會涉及大量敏感問題，所以不能公開舉行。眾議院規(guī)則第十一條明確規(guī)定：因公開證據(jù)、證言或其他審議事項將危及國家安全時可以秘密舉行聽證會。各專門委員會決定秘密舉行聽證會時，須由該委員會全體委員投票決定。

國會開會的結(jié)果全部對公眾公開。凡是公開舉行的會議，其文字記錄都在當天公開。國會通過的法律、決議、報告等文件一律在國會指定的出版物，如《聯(lián)邦公報》或國會的官方網(wǎng)站上公布，任何人都可以及時地、方便地查閱和知悉。

（作者系復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院博士生）