人大論證，把守立法質量第一關

“政府報什么，人大審什么”是地方立法沿襲多年的基本立法模式，除個別情形外，絕大多數地方性法規項目都由政府提出，草案亦由其起草，然后直接提交人大常委會會議審議。

從200８年下半年起，北京、廣東人大先后啟動了“法規立項論證”的試驗，試圖在立法源頭就建構起更為科學的立法機制。這項打破陳規的立法制度改革，其變革效應和未來前景都引發了廣泛關注。

被改寫的法規命運

流經北京北部和東部地區的北運河堪稱首都的母親河，北運河流域涵蓋了北京所有中心城區和１1個遠郊區縣，波及全市70％以上的人口。然而，與首都民生唇齒相依的北運河，多年來卻一直困擾于污染等問題。200８年下半年，北京市人大常委會有關機構對北運河流域進行了全面排查，最終形成的調研報告，不僅為北運河水系治理提供了相應對策，也改變了一部地方法規的命運。

事情的起因是200８年6月，北京市人大常委會主任會議通過《關于開展法規立項論證試驗工作的意見》，明確提出了法規立項論證的要求。其具體流程是，政府提出立法項目申請后，由市人大有關工作機構對立法的必要性、可行性、出臺時機、立法思路、預期效果等等進行全面評估，并向市人大常委會主任會議提交論證報告，由主任會議審定是否可以立項。只有通過立項論證的立法項目，政府部門才能啟動法規起草工作。相較于以往政府直接提交法規草案的流程，這是一種顛覆性的改變。

作為試驗，北京市人大200８年選擇了6個立法項目進行論證。修訂《北京市實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》即位列其中。在其后的論證中，北運河流域成為重要的論證樣本。相關調研發現，北京的水治理不應僅僅局限于治污，也應兼顧水資源的合理利用，以解決困擾北京多年的水荒危機。以北運河治理為例，經過處理的污水，可以用來洗車、灌溉、反哺地下水等等，提高兩倍甚至三四倍的利用率。由此，市人大有關機構提交的論證報告建議，水治理應由“無害化”轉向“資源化”，鑒于這一立法思路已超越了國家頒布的《水污染防治法》的調整范圍，因此原定的修訂相關“實施辦法”的立法項目宜調整為制定全新的《北京市水污染防治條例》，法規起草者也應由環保部門一家增加為水務等多個相關部門。最終，主任會議通過了這一論證報告，而立法名稱、立法思路均發生重大改變的《北京市水污染防治條例》，隨即納入2009年的立法計劃。

200８年納入首批論證的6個立法項目，其立法思路都或多或少地作出了調整。變化最大的則是《北京市教育督導條例》，由于一些深層次問題有待理清，原擬列入2009年立法議程的該項目未能通過人大的論證關，決定暫緩立法，繼續論證。

初試告捷，北京市人大在2009年進一步將14個立法項目納入立項論證，其主題涉及物業管理、就業促進、社區衛生、生活垃圾等諸多民生問題，并將在論證基礎上確定立法計劃。根據規劃，從200８年的初步試驗算起，北京市將用三年左右完善法規的立項論證制度。

北京全力改革之際，廣東亦不甘人后，形成了南北呼應之勢。200８年，廣東省人大常委會制定了《廣東省地方性法規立項工作規定（試行）》，其最大亮點就是提出了“立法論證”，要求立法建議項目必須經過論證，方可列入人大立法計劃。

200８年12月4日，廣東省人大常委會召開了首次法規立項論證會。參與論證的人大代表、專家學者、人大立法機構人員與相關政府部門官員濟濟一堂，對四十多個立法項目逐一論證。經過兩天的研討和激辯后，一些不成熟的立法動議有的被當場否決，有的“降格”為先行制訂規章，也有的被政府部門主動“撤回”。

事實上，由人大主持的法規立項論證，在不少地方都曾嘗試，只不過都是偶然性的個案，而非常態性的制度。而北京、廣東則是有意識地培育一種嶄新的立法機制，其破冰意義亦在于此。

從“部門立法”轉向人大立法

北京、廣東兩地人大推出的法規立項論證，基本宗旨是制約部門的立法話語權，提升人大的立法主導權，以改變地方立法實踐中的現實弊端。

多年以來，絕大多數地方立法項目都由政府部門提出，這使地方立法在一定程度上演變成了“部門立法”。由于部門視角所限，許多立法動議缺乏全局觀念和地方特色，染上了照抄立法、重復立法、跟風立法等病癥，甚至是領導拍腦袋立項的“激情立法”或追求政績的“形象立法”。尤為嚴重的是，政府部門對法規立項的強勢控制，也必然導致“部門利益法制化”的傾向。凡是擴大管理權、執法權的法規，由于其背后潛藏著巨大利益，政府部門無不爭先恐后地提出，凡是增加執法負擔、強化管理責任、保護公民利益的法規，一些政府部門則是能拖就拖，甚至拒絕提出立項申請。

這種傳統的立法慣性，不僅使立法規劃的科學性、合理性大打折扣，也造成了立法資源的巨大浪費。有統計表明，地方人大每年有能力通過的地方性法規僅在十部左右。由于立項階段缺乏必要的論證和把關，導致大量應當及時制訂的法規項目無法進入議事日程，而一些“先天不足”的立法項目卻順利啟動起草、審議流程，空耗大量立法資源后，最終陷入“通不過，下不了”的尷尬困境。

而法規立項論證的改革機制，意味著人大對地方立法的主導權從審議階段前移至立項階段。通過設置論證關，對政府提交的立法項目進行科學篩選和統籌，剔除不合理、不成熟的立法動議，將有限的立法資源用到刀刃上，并為未來的“審議關”奠定基石。

可資佐證的是，去年年底廣東省人大召開的首次法規立項論證會上，廣東省殘聯提出了《學齡前殘疾兒童保護條例》、《分散按比例安排殘疾人就業辦法》、《實施〈殘疾人保障法〉辦法》等3個法規項目，經過論證后，“與其搞三個不具操作性的法規，不如搞一個實實在在的法規”成為共識，最終決定將這3個立法項目合并為一個或兩個。

“法規立項論證”更富意義的功能，還在于阻擊部門利益法制化。鑒于政府部門直面行政管理、執法的復雜情勢，具有信息優勢，由其提出法規立項申請有著相當的合理性。不過，為了防止“部門立法”乃至“立法動機不純”的危險，必須引入地位權威、立場中立的制約力量。由人大主導的法規立項論證，正是為了在立法源頭就堅守公平和正義，防止法規被部門利益侵蝕和誘導。事實上，北京、廣東兩地人大都明確表態：明顯保護部門利益的立法項目，肯定不能通過論證關。

在廣東人大召開的相關論證會上，“立法并非行政部門說立就一定要立，說增加執法權限就一定要增加”、“執法主體不明確不能立法”之類的質疑聲更是此起彼伏，一些政府部門提出的明顯帶有“擴權”和“利益”色彩的立法申請，最終被拒之門外。

一個不可忽視的背景是，隨著地方立法的快速發展，如何從數量型立法轉向質量型立法，尤其是如何克服部門利益法制化等弊端，已成為地方立法的頭號議題。而由人大主導的法規立項論證，展示的正是一條從立法源頭保證立法質量、推動“部門立法”真正轉向人大立法的改革路徑。

民主立法當從“開門論證”始

北京、廣東人大推出的法規立項論證，贏得了普遍好評，不過也有人發出疑慮：政府部門提交法規立項申請前，大都自行論證過，人大再次論證，是否會造成資源浪費？

這種擔心其實并不成立，因為政府論證的基本訴求是“爭取能夠立項”，而人大論證卻是驗證“能不能夠立項”，尤其是防止部門的視角偏差和利益沖動，因而政府的內部性論證并不能替代人大的獨立性論證。否則，一旦不成熟、不合理的立法動議納入正式立法程序，再要停止或逆轉就極為困難，勢必支付更多的立法成本。

不過，如何整合政府論證和人大論證，的確值得探討。比如，政府部門利用行政優勢所采集的一些調研信息，人大論證應當合理借鑒。而法規項目一旦通過人大的論證關，人大論證意見也應移交給政府部門，供其起草法規時予以吸納。歸根結底，人大論證與政府論證應當相輔相成，并由此構建起人大與政府的良性互動。

人大的法規立項論證所面臨的更大難題，乃是如何提高其論證質量，而不是僅僅流失成一個程序符號。目前，不少地方人大雖已紛紛試行此項改革，卻普遍存在著調研不深入、論證走過場、贊成聲一片等弊端，有的甚至以論證為名在部門之間搞數量平衡、項目拼盤。尤其是，參與論證的多為政府部門和與該部門有密切聯系的專家學者，這固然符合立法的專業性需求，但“部門論證”、“精英論證”能否徹底遏制部門的立法“挾私”欲望，甚至為其提供支持性理由，卻不能不令人疑慮。

基于這樣的現實，地方人大組織法規立項論證時，有必要進一步擴大論證主體、豐富論證渠道，尤其是與公共利益、公民權利密切相關的立法項目，應當邀請立場中立的第三方社會組織、特別是公眾代表參與論證，或者通過公共媒體、人大網站等平臺征求社會公眾意見。從立法源頭保障公民的知情權、參與權、監督權，通過“開門論證”實現立法的起點民主，法規立項論證才能真正成長為提升立法質量、阻擊劣法過關的預防機制。

北京市人大明確提出，法規立項論證應采取社會調查、公開征求意見、聽證會等多種手段，聽取包括人大代表、社會團體、普通市民在內的多方意見。可資佐證的一例是，在論證《北京市法律援助條例》時，有關政府部門主張受援人群應限定為低保家庭，但參與論證的一些人大代表卻提出，根據每年的法律援助案件統計，低保家庭申請的比例僅為1．6％，以此作為受援門檻，將弱化法律援助的功能，因此強烈要求進一步擴大法律援助的受益人群。這些呼聲寫入論證報告后，對日后的立法產生了重大影響。200８年年底，《北京市法律援助條例》正式出臺，對受援人群的認定從低保家庭擴大到了低收入家庭，其認定標準為低保標準的1．7倍。

作為地方人大的一種制度創新，法規立項論證已經呈現了初步的變革效應。不過要構建起完善的立法項目征集、篩選、論證與調整機制，這一新生事物還面臨著諸多考驗。如何在論證過程中充分動員全社會力量，如何防止論證質量低下進而閹割其生命力，如何以制度化形式確立論證程序、標準、效力等等，都還有待深入破題。

須從源頭構建立法程序正義

北京、廣東兩地人大先后推出的法規立項論證機制，其核心訴求是提高立法的科學性、民主性，尤其是防止部門利益法制化。可以說，這一訴求既切中現實的立法弊端，也觸及了改革立法制度的一大關鍵。

按照基本的立法程序，立法活動需要經歷立項、起草、審議、通過等各個環節，而法案的立項和起草，既是立法的第一步，也是把守立法質量的第一關。但在這兩個起始環節，政府部門卻執掌了大量立法案的提案主動權和起草權，這就難免“借法擴權”、“借法逐利”的本能沖動，這一點在地方立法領域尤為突出，也是“部門利益法制化”屢遭批評卻難以治理的一大原因。

從目前情形看，民意機關對立法的控制力主要彰顯于審議等立法活動后半程，對立項、起草等立法活動前半程卻約束不足，“法規立項論證”的改革舉措雖然有利于緩解這一弊端，但論證通過后如果仍由部門負責起草，依然可能被“部門傾向”所誤導。有鑒于此，地方人大有必要加強專門委員會、立法工作機構等自身的立法力量，盡量自行起草法案，或提前介入部門的起草流程。說到底，民意機關只有全面提升立法主導權，對立法各環節進行全過程、全方位的監控，才能真正告別“部門提案，人大舉手通過”的傳統立法模式。

更深度的改革方向是，應當進一步解放目前過于單一、狹窄的立法提案和起草權限，建立更為開放、多元的法規立項和起草機制。近年來，一些地方人大已向社會公開征集立法項目，通過委托立法、招標立法等方式，專家學者、大專院校、律師事務所等社會力量也開始介入法規起草，這些探索對于立法在起跑線上就獲得足夠的智力支持、擺脫不當的利益干擾，已初見成效。在此基礎上，應當進一步賦予普通公民以法案立項申請權。在一些國家，只要有一定數量的公民聯名，就可以向議會直接提出立法議案。但在我國，盡管民間并不缺乏“造法”熱情，現實中也出現了公民自行起草的法案建議稿，但這些“草根法案”無緣納入立法議程，這在一定程度上阻礙了公民正當訴求在立法案中的直接反映。

上述立法改革建議，既需要實踐的深入驗證，更需要制度的有力支持。2000年出臺的《立法法》對立法立項、立法起草等環節幾乎沒有著墨，因此，在條件成熟之時，應當通過修訂《立法法》等方式，將一些行之有效的立法立項、立法起草改革措施納入制度化、規范化的軌道。

總體而言，在立項、起草等立法源頭加強民意機關－－人大的立法主導權，擴大公民的立法參與，是完善立法程序正義、約束部門利益法制化的兩大基本路徑。這當然會增加立法成本，甚至還可能降低立法效率。但要使民主、科學的價值追求真正融入立法的全流程，這是必須付出的成本。說到底，立法是民主的公器，而不是部門的私器。