以低稅收建設高“社會福利”體系

歐洲國民的稅負遠高于中國，中國人的怨氣卻遠遠高于歐洲。這當然與稅制不合理、稅收與福利的不對稱有關，但文化因素也不容忽視。

就在政府公布醫療體制改革新方案之際，幾位學者圍繞著中國是否應當建立北歐那樣的福利國家，發生了一場小小的爭論。大多數學者主張，中國可以、也應當學習福利國家，為民眾提供全面的國家福利保障。另一派學者主張，不應當建立過于臃腫的國家福利體系，因為其效率低下，并可能影響國民的勤奮精神。

其實，中國恐怕既不應當、也沒有能力建立歐洲式的福利國家。但這并不是損失。中國完全可以選擇一條“中道”福利模式；政府實行低稅收政策，以有限的稅款建立、維持一個“薄而全”的國民福利體系；大多數財富留在民間，由社會針對不同群體的需求建立一個多元的社會性福利保障體系。這樣的制度不僅在政策上較為可行，更與中國文化傳統兼容，并有利于這樣的傳統在現代的延續與擴展。

歐洲福利國家的文化基礎

北歐及整個歐洲的福利國家，表現為由政府向全民提供“從搖籃到墳墓”的福利保障。這種福利制度并不完全是社會富裕的自然產物，而是信念與文化的產物。

這涉及兩個方面的信念。國家福利不是免費午餐。而政府自己憑空造不出錢來，高福利必然以國民的高稅收來支持。因此，建立高福利制度的前提是：人民是否愿意承受高稅收?人民是否信任政府，相信政府把收來的高稅收用于國民福利?正好，歐洲、尤其是北歐國家的人民具有這種信念，而中國人卻向來缺乏這兩種信念。

粱漱溟曾經用一張圖對比中西文化的不同。不論中西，社會的組織都從個人開始，經過家庭，到達團體。這種團體多種多樣，可以是宗教、階級、職業團體，最高層面的團體是國家。三者的位置，在中西大不相同：“團體與個人，在西洋儼若兩個實體，而家庭幾若為虛位。中國人卻從家庭關系推廣發揮，而以倫理組織社會，消融了個人與團體這兩端”。

歐洲人好過團體生活，比如，基督教是一個嚴密的組織，是典型的組織化宗教。它的教義也具有強烈集體主義傾向，現代的社會主義乃至共產主義信仰都與基督教傳統有密切聯系。這些宗教與世俗信仰體系都要求個人融入團體，共同分享財富、幸福。長期生活在這種信仰傳統中，個人對于團體易產生信賴感。因而，現代國家形成于歐洲。

當然，如梁漱溟先生所說，既然團體對人們的生活十分重要，人們也就設計了各種制度來保證團體——不論是教會還是政府——增進自己的權益，限制其侵害自己權益的權力。有了這種制度保障，國家就成為個體深度投入、融合的共同體。所以，歐洲曾經出現過強烈的民族主義，各種主流意識形態都強調國民對國家的忠誠，國民也甘于充當國家的工具。至今歐洲人的愛國主義情感也極其深厚。這一點，深為20世紀初的中國土大夫、知識分子所羨慕。

隨著民主因素強化，這樣的政府合乎邏輯地發展成為個人的保護者，即個人的保姆。國家福利制度的本質就是政府充當個人的保姆，整個國家成為一個集體分享彼此財富的精神與宗教性單位。福利國家絕不是簡單的物質問題，而帶有強烈情感因素。國家在很大程度上替代了教會在人們生活中的全能功能。人們信賴這個保姆，相信它收了錢，會把錢用到自己身上。人們也相信，政府會像忠誠的保姆那樣照顧自己，所以，安心地把自己交給政府，生老病死由政府來負責安排。這就是北歐式國家福利制度的信念基礎、文化基礎。有了這樣的基礎，人們才會把國家福利當成生活的一部分，才會樂意為高福利支付高稅收。

中國缺乏福利國家的文化基礎

相反，按照梁漱溟先生的說法，中國人的個體意識和公共性團體生活都是相對匱乏的。比如，儒教被學者歸為“分散性宗教”，它缺乏清晰可見的組織化建制。康有為要模仿基督教會建立孔教會，終歸不了了之。

對于政府，人們也持一種淡漠的態度。中國農民常有“天高皇帝遠”的想法，文人也向往著“不知秦漢、無論魏晉”的世外桃源。所以，20世紀初，面對西方列強的壓力，焦急的士大夫、知識分子最痛恨于中國人、中國文化的，就是人們沒有“國家觀念”。梁啟超、孫中山、胡適等人都控訴中國是“一盤散沙”，就是說，人們只知家族、只知鄉親，而不知國家。

直到今天，經歷過幾十年的強制集體化生活，人們也同樣缺乏充分的團體意識、國家意識。人們對政府沒有特別的期望，也完全可以沒有政府而正常生活。更進一步，人們對政府有那么一點不信任，不相信政府會誠心誠意地服務國民。過去的“文化熱”中經常有學者說，中國人迷信大政府。這是天大的誤會，這是把“單位制”時代少數人的想法當成傳統中國人的想法。在中國，人民向來躲著政府，不愿與政府打交道，遇事也不會去求政府。

正因為如此，人們對自己的稅收負擔十分敏感。自古以來，社會動亂都是由政府的苛捐雜稅引起的。今天，中國民眾對于稅負的抱怨也十分強烈。這一點讓很多學院派稅收專家很不理解。歐洲國民的稅負遠高于中國，中國人的怨氣卻遠遠高于歐洲。這當然與稅制不合理、稅收與福利的不對稱有關，但文化因素也不容忽視。人們更愿意把錢留在自己手里，而不愿意交給缺乏足夠信賴感的政府。國民普遍地不愿意在國家這么一個龐大的團體內部分享彼此的財富，人們不習慣如此緊密的團體生活。

當然，相應地，人們也不會對政府提出什么福利要求。這一點，從農民的行為模式中可以看得清清楚楚。長期以來，政府雖然向農民征稅，卻不向農民提供任何國家福利，但農民似乎并無怨言。直到今天，農民生病，即便無錢治療，也不會想到要求政府為自己看病。農民的習慣做法是回家等死，認為這是個人的命運。這就是文化在起作用。人們并不要求政府承擔起從搖籃到墳墓的終身保姆職責。相反，就像梁漱溟先生早就描述過的，只要政府不騷擾，就是最大的幸福。

這樣的文化、這樣的信念，不利于中國建設福利國家體系。

中國有社會福利傳統

中國人向來不信賴政府，不指望政府向自己提供福利，但這絕不等于說，中國人就不要福利，或中國人就沒有福利可享。事實當然不是如此。在中國，有一個十分深厚而可貴的社會福利傳統。

儒家具有明確的福利思想，它的理想——大同世界——的標志就是“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養”。但與此同時，儒家又一直主張輕徭薄賦，政府不應與民爭利。因此，儒家所談論的福利，不是由政府來提供的，而是由社會來提供的。

儒家設想的社會治理模式也支持這樣的社會性福利制度。在孔子眼里，君子應當是治理者，君子源出于社會，而憑著其德、行進入政府。這也正是后世“士大夫”的基本樣式。自漢代起，接受儒家教育的士人開始主導政府，此即錢穆先生所說的“士人政府”，逐漸形成一個“紳士”群體。他們出自社會，而又回歸社會，橫跨于社會與政府之間、之上，也就形成了費孝通先生所說的“紳權”。這是中國社會治理的基礎，社會秩序主要靠紳士在社會中維持，政府不過是由這個社會制造出來的，盡管由于缺乏有效的權力制約機制，它總是會背叛社會。

在這種社會結構中，兩千多年來，中國社會就一直自己為自己提供福利，解決鰥寡孤獨的生活問題，為遇到困難的家庭提供幫助。這種福利最早局限于家族內部，當時的人們聚族而居，形成一個個相對緊密的團體，有的宗族人口甚至達到幾千。后來，他們就以這種形態向南方移民，因而，在南方，依然能夠看到這種生活形態的遺跡。隨著佛教傳入中國，并在南北朝時興盛，佛教開始舉辦突破宗族范圍的開放性慈善事業，包括救濟、醫療、育嬰等。

宋代是華夏文明的鼎盛期，也是社會福利事業發展的一個轉折點。這個時代，士人出現一次道德覺醒運動，范仲淹的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”就是士人精神的寫照。士人具有與天子共治天下的雄心，士人也知道，治天下當從治家、治理社區開始。因此，他們開創了不少社會福利事業的制度安排。比如，大儒張載的弟子呂氏兄弟創辦“鄉約”，范仲淹創辦范氏義莊，集中族田、族產，以其收入向族內需要幫助的人提供救助，并向族內子弟提供教育機會。

后來又出現了向整個社會開放的慈善組織，以明清最盛，各地出現了大量“善會”，其活動場所為“善堂”。這些善會通常由紳士發起、組織，廣泛動員社會各方參與，尤其是商人。商人普遍熱衷于此，并以此積累社會聲望。在民間社會，還存在大量的互助性組織，各種各樣的“會”。

這樣，社會上存在著多種多樣向民眾供應福利的組織，包括開放性宗教、世俗公益組織、相對封閉的家族福利制度，還有民間互助組織，各個行會、會館也提供一些福利。這些自愿性組織構成了社會內部的財富再分配機制，它們生產社會所需要的大多數公共品，其中包括向大量人口提供基本福利保障。這種制度縮小了社會內部的貧富差距，強化了社會內部的聯系紐帶。

當然，傳統中國的社會福利體系有其局限性，尤其在古代，整個社會的生產效率比較低下，福利供應能力不足以滿足普遍的需求。但從近代上海等城市、潮汕等現代經濟發展較早的地區的經驗中可以看到，隨著現代生產方式引入，社會財富生產能力提高，上述非政府的社會組織提供福利的能力也大幅度提高。這段歷史對于設計今天的福利制度框架，具有極大參考價值。

以社會福利為本，國家福利為輔

毫無疑問，中國社會需要建立更為健全的福利體系，但怎么建?需要明智的抉擇。可以有兩個選項：一種是歐洲式的國家福利制度，由政府通過高稅收的方式向民眾提供高福利；另一種則以上面所說的社會福利模式為范本，加以改造升級。

現在學界、輿論界充斥著羨慕北歐福利國家的聲音，但社會福利模式似乎才是世界主流，歐洲之外的很多現代國家采取這種福利模式。比如美國，它的國家福利規模很小，但有發達的社會救助體系、社會慈善事業部門及商業保險體系。日本類似，其國家福利規模低于許多歐洲國家。

有些人把美國稱為“社會福利領域的第三世界國家”，這反映了一種偏見，國家主義偏見，以國家福利制度的規模來衡量民眾的福利水平。但是，低國家福利并不等于低福利。國家福利制度不是唯一可以想像的福利制度，還存在另一種福利模式：國家福利水平不高，但人們仍享有很高水平的福利，因為社會自己通過多種途徑來提供福利。

本文所說的“社會”，是一個非常寬泛的概念，它自然包括市場。社會福利完全可以由商業化保險機構來承擔。只不過，人們的福利收益與自己的投入之間嚴格對應。當然，商業保險只是社會福利體系的一部分。

今天人們討論福利問題、公共品問題，有一個重大認知誤區：唯有政府能提供公益產品，政府之外的機構都有營利意圖。但其實，在一個正常社會，政府之外的大量機構會提供非營利的公共品、福利。比如，各種慈善機構提供的社會性救助體系。在美國，還有一些保險機構是非營利的。在德國，供應社會福利的主體也是非政府的保險機構。這樣的福利機構就更多地類似于部分國民的互助機構。

中國目前的福利體系，不是嚴格的國家福利體系，而帶有強烈的互助性質。失業、醫療、退休保險體系的資金來源基本有三項：參保人員個人繳納的保險費，其所在單位繳納的保險費，及財政補助的資金。前兩項就構成了一個強制保險制度，是某一地域范圍內的某一類型國民互助的制度安排。后一點才算政府通過稅收向民眾供應的福利。只不過，這樣一個主要屬于互助性質的保險機構，被政府設定為壟斷的，并由政府來管理，人們才誤以為它是一種國家福利。

因此，中國建設社會福利體系是有基礎的。政府要做的有兩點：第一，明確這些社會保障的互助保險性質，并引入競爭機制。否則，本來屬于個人賬戶的資金可能被隨意動用。管理部門也刻意壓低支付標準，參保者不能享受充分的保險收益，保險機構卻節余大筆資金用于其他目的。如果這些機構引入競爭，明確其社會屬性，并引入社會化的治理結構，當可使之更好地向參保者提供福利。

第二，政府放松對社團的管理，允許人們以多種靈活的方式成立各種慈善公益機構，向社會供應福利。德國有2600多家醫院，其中40％是公立的，20％是私人營利性的，其余40％則是非政府非營利性的，比如由教會、慈善組織創辦、運營。在臺灣、香港，各種佛教、基督教組織也支持著大量社會公益事業，向廣大民眾提供了很多福利。中國文化中本來就有這種向家族、向社會提供慈善性福利的傳統。隨著市場化發育，人們也積累了一定財富，并普遍地具有這種向善之心，只要政府放松管制，這類機構就會大量出現。

總之，只要制度設計合理，就可以形成一個厚實的社會福利體系，它將包括營利性保險機構，非營利性保險機構，依托于家族、宗族、教會等傳統制度的公益組織，向社會開放的各類現代公益組織。他們將構成國民福利體系的基礎。政府則在此基礎上發揮輔助性作用，建立一個規模較小但全面覆蓋的“薄而全”的國民保險體系。社會與政府互相配合，當可為國民提供較為完善的福利。

當然，社會福利體系發育，完善的前提是政府實行低稅收政策，藏富于民，讓民眾自己來支配社會財富，通過多種渠道進行財富的再分配。如果政府實行高稅收政策，那社會匱乏資源，也就無法建設社會福利體系。當然，最糟糕的局面是，政府收的稅不少，福利供應卻很少，或者政府承諾很多，而由于民情卻無法籌集更多稅收，那政府就可能面臨挑戰。

在中國目前的政制與民情環境下，實行高稅收、高福利政策是有難度的。相反，一個低稅收、低國家福利、高社會福利的福利體系，更適合于中國的文化、民情與政情。