基層“民主懇談”的實(shí)踐與思考

【摘要】“民主懇談”是1999年誕生于浙江省溫嶺市的一種基層民主形式。它是當(dāng)?shù)攸h委、政府主導(dǎo)下擴(kuò)大基層民主、完善人大制度和加強(qiáng)民主執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。筆者著重從發(fā)展歷程和運(yùn)行模式等角度對(duì)“民主懇談”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納和總結(jié)，以此對(duì)“民主懇談”制度移植的適用性進(jìn)行分析，認(rèn)為這種民主改革對(duì)建設(shè)有中國(guó)特色的基層民主政治有重大的啟示意義，對(duì)基層有廣泛的普適性和推廣價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】“民主懇談”;制度移植;適用性

【中圖分類(lèi)號(hào)】D267【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1005-1074(2009)05-0063-02

所謂“民主懇談”，就是活動(dòng)組織者在作決策之前，召集利益相關(guān)人以及社會(huì)各界代表，圍繞一個(gè)主題進(jìn)行面對(duì)面的溝通、交流、辯論和協(xié)商，最終采納多數(shù)人的意見(jiàn)，當(dāng)場(chǎng)或會(huì)后作出決定或決策，隨后接受監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新性群眾參與活動(dòng)。經(jīng)過(guò)10年的實(shí)踐，“民主懇談”已經(jīng)從初始于加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層思想政治工作，改善農(nóng)村干群關(guān)系的工作措施，發(fā)展為一種從民主治理入手，通過(guò)加強(qiáng)基層的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，把人民的要求與黨和政府的決策有機(jī)合，把程序民主、形式民主和實(shí)質(zhì)民主有機(jī)結(jié)合的新型民主制度，對(duì)黨的十七大以后繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的實(shí)踐和理論意義，其形式和做法符合我國(guó)廣大地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，具有較強(qiáng)的普適性和較高的推廣價(jià)值。

1“民主懇談”的發(fā)展歷程

溫嶺市的“民主懇談”經(jīng)歷了由產(chǎn)生、初步運(yùn)行和逐步規(guī)范、完善的過(guò)程，并逐漸與現(xiàn)有法定制度較好地實(shí)現(xiàn)了有機(jī)融合，大致分為四個(gè)階段。

第一階段（1999年～2000年），“民主懇談”實(shí)質(zhì)上是一種干部與群眾之間的對(duì)話(huà)溝通機(jī)制。1999年6月，浙江在全省開(kāi)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育，溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)被確定為試點(diǎn)鎮(zhèn)。當(dāng)?shù)毓ぷ鹘M在討論方案中提出采用“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”這種形式，以定期和不定期召開(kāi)會(huì)議兩種模式，將“干部對(duì)群眾的說(shuō)教”轉(zhuǎn)變成“干部與群眾的對(duì)話(huà)”，對(duì)一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題干群共同商討、共同解決。其主要特點(diǎn)是一期一主題，群眾出“題目”，政府抓落實(shí)。

第二階段（2001年～2002年），深化內(nèi)涵，將“民主懇談”引入民主決策過(guò)程。做為決策的前置條件，建立涉及重大公共事務(wù)的聽(tīng)證決策制度和村民議事制度，如果議題和方案遭到多數(shù)群眾或村民反對(duì)，采取暫擱置的辦法，不作出或暫緩作出決定或決策，進(jìn)行修改、調(diào)整、完善后再次召開(kāi)會(huì)議，以便做出合理的決定或決策。

第三階段（2003年～2006年），與基層人大決策機(jī)制相結(jié)合，將“民主懇談”納入體制內(nèi)軌道。在鎮(zhèn)級(jí)“民主懇談”中將爭(zhēng)議突

出的問(wèn)題提交鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決議，不僅賦予了“民主懇談”合法性地位，也進(jìn)一步健全和改善了人大機(jī)制。2005年，溫嶺市新河鎮(zhèn)將“民主懇談”引入人大預(yù)算審查和監(jiān)督，是“民主懇談”與人大機(jī)制結(jié)合的重大步驟，也是在“民主懇談”發(fā)展過(guò)程中具有里程碑意義的重大事件，引發(fā)了外界，包括國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)“民主懇談”的廣泛關(guān)注。

第四階段（2007年以來(lái)），“民主懇談”更加廣泛地引用到黨內(nèi)民主建設(shè)領(lǐng)域。一是把“民主懇談”引入黨委內(nèi)部的民主議事決策制度，黨委對(duì)一些重大事項(xiàng)，在做出決策時(shí)考慮黨員的意見(jiàn)。二是把“民主懇談”引入黨的代表大會(huì)，對(duì)黨代表提出的議案或一些重大事項(xiàng)，在黨代會(huì)作出決定之前召開(kāi)“民主懇談”會(huì)，聽(tīng)取黨代表和黨員的意見(jiàn)。三是進(jìn)一步與黨代會(huì)常任制相結(jié)合，為保障和實(shí)現(xiàn)黨員的民主權(quán)利提供了制度平臺(tái)。

2“民主懇談”的運(yùn)行模式

溫嶺市的“民主懇談”經(jīng)過(guò)的10年的探索和實(shí)踐，現(xiàn)已推及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街道、社區(qū)、非公企業(yè)及部分市直單位等眾多層次。目前開(kāi)展的重點(diǎn)主要是鎮(zhèn)、村兩級(jí)。以下簡(jiǎn)要從體制、程序、績(jī)效等方面概括“民主懇談”的運(yùn)行模式。

2.1“民主懇談”的體制定位“民主懇談”是納入堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)“三個(gè)統(tǒng)一”框架內(nèi)民主的新形式。首先，“民主懇談”議題的確定、時(shí)機(jī)的把握，程序的控制，結(jié)果的運(yùn)用，都是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。其程序、規(guī)范也是黨組織和各級(jí)政府在實(shí)踐中群眾一道摸索制定的。這充分體現(xiàn)了堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。其次，“民主懇談”的參與主體是人民群眾，不僅議題來(lái)自人民群眾，表達(dá)者是人民群眾，更重要的是，它滿(mǎn)足的就是人民群眾的利益訴求，而且還置于人群眾的監(jiān)督之下，順民意，集民智，聚民力，得民心，充分體現(xiàn)了“人民當(dāng)家作主”。第三，“民主懇談”早在實(shí)施之初就確立了不違背現(xiàn)行政策法規(guī)和基本的民主精神的原則，并通過(guò)尋求與現(xiàn)有制度相融合來(lái)取得現(xiàn)行體制內(nèi)充分行使民主決策的合法地位，體現(xiàn)了堅(jiān)持“依法治國(guó)”。這三者的統(tǒng)一是“民主懇談”發(fā)展的生命源泉。

2.2“民主懇談”的程序設(shè)置“民主懇談”以座談會(huì)的形式舉行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年一般不少于四次，村里每年一般不少于兩次。其中有三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是議題的選擇。可由基層黨委、政府提出，也可由基層人民代表或群眾聯(lián)名提出。在舉辦懇談會(huì)前將決策事項(xiàng)的初步方案或意見(jiàn)向群眾公布。二是參加人員的確定。具體依據(jù)議事的性質(zhì)而定，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政府部門(mén)的代表和村民代表或居民代表，同時(shí)也歡迎普通民眾或關(guān)心這一問(wèn)題的人自由參加。在鎮(zhèn)一級(jí)的會(huì)議上，參與者大多是平時(shí)比較關(guān)注公益事業(yè)或某項(xiàng)政策方案對(duì)其切身利益關(guān)系較大的人員，但都是在自愿的條件下參加會(huì)議的；而在村一級(jí)的會(huì)議上，參與者是代表一個(gè)家庭或幾個(gè)家庭，是在負(fù)有義務(wù)的基礎(chǔ)上受托參加會(huì)議的。三是會(huì)議的發(fā)言人。一般由主持人指定。但討論比較激烈時(shí)，往往就是誰(shuí)拿到話(huà)筒誰(shuí)發(fā)言，或者有的嗓門(mén)大的就直接站起來(lái)發(fā)言，發(fā)言具有一定的隨意性。

2.3“民主懇談”的制度保障一是“民主懇談”重要事項(xiàng)聽(tīng)證和決策制度。對(duì)于懇談會(huì)上反映涉及到全局性、集體性、決策性的影響大的問(wèn)題，基層人大會(huì)將提出的重大事項(xiàng)，重大工程的確定，涉及發(fā)展思路的重要建議，組織有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題評(píng)議和論證，然后通過(guò)基層政府、人大或村民代表會(huì)議形成決策。二是民主懇談掛牌銷(xiāo)號(hào)制度。工作人員將反映的問(wèn)題歸類(lèi)、編號(hào)、登記、匯總整理后當(dāng)日通過(guò)政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)意見(jiàn)，并予以?huà)炫啤３修k人對(duì)手里的事項(xiàng)，必須認(rèn)真、及時(shí)、公正地給予處理，并將辦理結(jié)果轉(zhuǎn)告本人。由當(dāng)事人簽署意見(jiàn)，當(dāng)事人滿(mǎn)意的予以銷(xiāo)號(hào)，不滿(mǎn)意的重新辦理，直到滿(mǎn)意為止。三是“民主懇談”反饋監(jiān)督機(jī)制。鎮(zhèn)一級(jí)決策的執(zhí)行和實(shí)施結(jié)果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)監(jiān)督，而干部在開(kāi)展民主懇談中的表現(xiàn)成為組織部門(mén)考核干部的一項(xiàng)重要內(nèi)容。村決策的實(shí)施過(guò)程和結(jié)果由村民參與管理和監(jiān)督。縣市一級(jí)還建立了由人大、紀(jì)委組成的便民綠色通道工程監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，定期不定期地開(kāi)展檢查，檢查的主要內(nèi)容包括：各受理點(diǎn)的服務(wù)態(tài)度、辦理的情況、掛牌銷(xiāo)號(hào)情況。并設(shè)立舉報(bào)電話(huà)，廣泛接受群眾的監(jiān)督。

3制度移植——“民主懇談”適用性的思考

“民主懇談”是社會(huì)公眾廣泛參與的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層地方治理模式，它在增進(jìn)基層政府與村民的相互理解、相互信任方面取得積極的成效，有效地降低了行政決策成本，減少了決策執(zhí)行阻力；有力推進(jìn)了效能政府和公共服務(wù)型政府的建設(shè)，促進(jìn)了廉政建設(shè)，緩解了一些社會(huì)深層次矛盾，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，被譽(yù)為“中國(guó)21世紀(jì)基層民主的第一縷曙光”。從溫嶺市的實(shí)踐分析，“民主懇談”具有普遍的參考價(jià)值。首先，我國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮使廣大人民群眾開(kāi)闊了眼界，活躍了思維，提高了參政議政能力，并使得傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民階層在市場(chǎng)化進(jìn)程中不斷的被分化和重新組合，并逐步形成具有獨(dú)立利益和主體意識(shí)的多元利益集團(tuán)，而人們基于維護(hù)自己利益的需要而產(chǎn)生的政治訴求。這正是“民主懇談”適用于廣大基層實(shí)行制度移植的根本因素。其次，我國(guó)基層民主政治建設(shè)的推進(jìn)特別是村民自治的實(shí)踐，增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與熱情，提高了農(nóng)民的政治認(rèn)知和參與能力。這為“民主懇談”制度移植的提供了民眾素質(zhì)上的保障。再次，隨著社會(huì)分化和群眾中事實(shí)上的強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)群體的形成，實(shí)觀(guān)要求政治上層建筑加以調(diào)節(jié)，要求有一種新型的民主制度安排，平衡強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)群體的利益格局，協(xié)調(diào)人民內(nèi)部矛盾。而溫嶺市“民主懇談”為外界所知時(shí)，外地黨組織和政府都敏銳地意識(shí)到這是一種體制框架內(nèi)可資運(yùn)用的各界層利益關(guān)系的調(diào)研器，這使“民主懇談”在黨組織和政府推動(dòng)下進(jìn)行更為廣泛的制度移植成為可能。

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