論黃果樹景區(qū)管理體制改革

【摘要】黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)作為我省旅游業(yè)的龍頭老大，其以黃果樹大瀑布和天星橋水上石林為代表的資源品牌價(jià)值早在20世紀(jì)50年代便得到了確立。

【關(guān)鍵詞】黃果樹;管理體制;改革

【中圖分類號(hào)】S727.5【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1005-1074(2009)05-0054-02

1黃果樹旅游景區(qū)管理體制改革的背景

旅游景區(qū)在旅游行業(yè)“行、游、住、食、購、娛”六大要素中居于核心地位，是左右產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)張的著力點(diǎn)，可以說，沒有景區(qū)的經(jīng)營便沒有旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)生和發(fā)展。黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)作為我省旅游業(yè)的龍頭老大，其以黃果樹大瀑布和天星橋水上石林為代表的資源品牌價(jià)值早在20世紀(jì)50年代便得到了確立。

然而黃果樹景區(qū)無論是接待游客數(shù)量，還是門票收入，都與在國內(nèi)外遠(yuǎn)播的聲名不相匹配，其中旅游景區(qū)管理體制不順是主要制約因素。由于黃果樹地處兩縣交界處，因此在黃果樹、白水鎮(zhèn)的行政地域范圍內(nèi)，形成了三套機(jī)構(gòu)：一是管理處；二是鎮(zhèn)寧縣黃果樹鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)；三是關(guān)嶺縣白水鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)，這三套機(jī)構(gòu)互不隸屬，各管一段。實(shí)事求是地講，黃果樹當(dāng)時(shí)實(shí)行的這種管理機(jī)制，是符合當(dāng)時(shí)我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的，也是符合我省實(shí)際情況的。但是這樣的管理框架和管理體制，實(shí)際上在黃果樹景區(qū)成了一塊三方共管，三方也都管理不了的狀況，嚴(yán)重制約了黃果樹景區(qū)的發(fā)展，黃果樹景區(qū)20年的建設(shè)，從縱向上看，比未開發(fā)前有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，橫向上比，在同期國務(wù)院批準(zhǔn)的44個(gè)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，經(jīng)濟(jì)總量和旅游軟、硬件建設(shè)處于相對(duì)落后的地位。為了實(shí)現(xiàn)由旅游資源大省向旅游強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變，自1999年起，貴州省以黃果樹景區(qū)為突破口，開始實(shí)施旅游景區(qū)管理體制的改革。本文即是在這一背景之下提出的。

2黃果樹旅游景區(qū)管理體制改革的主要內(nèi)容

1999年4月28日，省委、省政府根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本原則和黃果樹景區(qū)的實(shí)際情況，下發(fā)“關(guān)于進(jìn)一步理順我省旅游景區(qū)管理體制的有關(guān)問題的通知”【黔府（99）23號(hào)】，明確了我省旅游體制改革的總體原則：全省統(tǒng)一規(guī)劃，屬地行政管理。部門行業(yè)指導(dǎo)，企業(yè)自主經(jīng)營。根據(jù)通知精神，決定撤銷黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管理處，將原管理處的行政職能和經(jīng)營職能剝離，分別建立黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)和黃果樹旅游集團(tuán)有限公司，按照一套人馬、兩塊牌子、分開核算的方式運(yùn)行。實(shí)行政企分開。黃果樹管委會(huì)作為省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，省政府委托市政府領(lǐng)導(dǎo)和管理，同時(shí)，按建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范設(shè)立黃果樹旅游集團(tuán)有限公司。

令所有人始料未及的是，新體制在運(yùn)行中明顯水土不服，其不僅未能依計(jì)劃發(fā)揮效用，反而衍生出一系列問題。集中體現(xiàn)在：景區(qū)政企分開后，有關(guān)方面對(duì)政府依法行政和公司依法經(jīng)營在認(rèn)識(shí)上盡管一致，但由于管委會(huì)和公司是由原管理處一分為二而形成，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性比較嚴(yán)重，公司運(yùn)作難免帶有行政色彩。同時(shí)，改革文件對(duì)管委會(huì)、集團(tuán)公司雙方職責(zé)、權(quán)利沒有進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，造成管委會(huì)與集團(tuán)公司在爭(zhēng)利的同時(shí)，更互相推諉責(zé)任。

針對(duì)黃果樹景區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，貴州省委、省政府在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于2002年9月作出深化改革的有關(guān)決定，下發(fā)了20號(hào)文件，明確省里在公司所占股份的利潤全部用于景區(qū)的投入；同時(shí)對(duì)管委會(huì)與公司職能分別作了進(jìn)一步的明確，特別對(duì)門票權(quán)屬明確由公司收取，管委會(huì)監(jiān)管。在省里深化改革決定出臺(tái)后，安順市政府于2003年4月將原管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子全部換掉，其后又將黃果樹旅游(集團(tuán))公司的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了調(diào)整，管委會(huì)副書記、主任擔(dān)任副董事長(zhǎng)，管委會(huì)主任全權(quán)代理董事長(zhǎng)職務(wù)，履行法人職責(zé)，實(shí)行“兩塊牌子、一個(gè)法人”的管理模式。上述一系列改革措施是在管委會(huì)與黃果樹集團(tuán)有限公司紛爭(zhēng)不斷，景區(qū)未得到合理開發(fā)、保護(hù)，資源優(yōu)勢(shì)無從發(fā)揮的大背景下出臺(tái)的，應(yīng)該說，其對(duì)穩(wěn)定當(dāng)時(shí)混亂的局面是有貢獻(xiàn)的，但由代表政府利益的管理委員會(huì)主任兼任企業(yè)董事這一“開倒車”的做法，使黃果樹的體制改革讓更多的人不看好。而這一體制5年的實(shí)際運(yùn)行也驗(yàn)證了上述擔(dān)憂。由于政府行為痕跡過重，黃果樹旅游景區(qū)經(jīng)營出現(xiàn)了表面風(fēng)風(fēng)火火，實(shí)際連連虧空的尷尬局面，此外，由于缺乏市場(chǎng)意識(shí)、企業(yè)決策往往不是以利潤作為考量，“拍腦門”現(xiàn)象普遍，甚至發(fā)生挪用景區(qū)的經(jīng)營利潤為管委會(huì)工作人員發(fā)獎(jiǎng)金等荒唐行為，集團(tuán)公司的財(cái)政狀況每況愈下，甚至在08年出現(xiàn)了拖欠工資的窘迫局面。

為了更充分的挖掘黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，落實(shí)旅游強(qiáng)省戰(zhàn)略，2009年年初，有關(guān)部門再次對(duì)改革進(jìn)行了糾偏。經(jīng)協(xié)商，省再次讓利，重新明確省開發(fā)投資有限公司（原省旅游投資公司合并進(jìn)入）控股49%，安順控股51%（其中安順市國有資產(chǎn)運(yùn)營公司占25%，兩縣各占10%，管委占6%），建立新的法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，任命了省開發(fā)投資有限公司董事、副董事，結(jié)束了過去5年政企不分的狀況，改革重新回到既定軌道。

3深化黃果樹景區(qū)管理體制改革的關(guān)鍵：理順多方利益關(guān)系

縱觀黃果樹景區(qū)十年的艱難探索，改革的初衷始終未能得到忠實(shí)的貫徹，而此后的多次調(diào)整，也只是根據(jù)方案實(shí)施的實(shí)際狀況進(jìn)行的局部修補(bǔ)，與這之后黃山、九寨溝等著名風(fēng)景區(qū)進(jìn)行的改革相比，無論是力度，還是實(shí)際效果，都遠(yuǎn)不能及，而阻滯黃果樹景區(qū)改革進(jìn)程的，正是剪不斷理還亂的利益沖突。省、市、縣三級(jí)政府間矛盾沖突、各職能主管部門間的管理目標(biāo)沖突、管理委員會(huì)與集團(tuán)公司間矛盾沖突貫穿改革始終。一名旅游局的官員曾對(duì)筆者說過，黃果樹旅游景區(qū)的改革方案中一些的原則、方向都是正確的，問題則在于其忽視了改革的現(xiàn)實(shí)推行土壤，未能充分預(yù)計(jì)改革的全局性、復(fù)雜性，加之旅游法規(guī)的盲區(qū)，使得精心炮制的方案紕漏百出。如果不能理順景區(qū)管理經(jīng)營中盤根錯(cuò)節(jié)的利益沖突，黃果樹的春天也將遙遙無期。

3.1理順多方利益關(guān)系的根本對(duì)策——構(gòu)建“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)制度“三權(quán)分離”，是指公共旅游資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和行政管理權(quán)的分離。旅游景區(qū)所有權(quán)同國有企業(yè)一樣，存在著一個(gè)“所有者虛位”的問題。國家作為公共旅游資源所有者代表的地位模糊，產(chǎn)權(quán)虛置或弱化，各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系缺乏明確的界定，各個(gè)利益主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，形成了有利可圖時(shí)，各部門群起而管之，涉及保護(hù)、投入時(shí)，眾部門又互相推諉的情況，權(quán)益糾紛迭起，而這一問題的治本之策也在于清晰界定景區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬，明確組成產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束分別由誰行使，行使方式如何。要將“三權(quán)分離”落倒實(shí)處，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于以下三點(diǎn)：首先，改變地方政府身兼景區(qū)資產(chǎn)“所有者”，并自行管理的局面，分離景區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)；其次，堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，經(jīng)營主體依照法人治理結(jié)構(gòu)，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，在不違背景區(qū)規(guī)劃原則，不影響區(qū)內(nèi)自然、文物環(huán)境的前提下，對(duì)景區(qū)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作；第三，明確產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)三者的具體職責(zé)、權(quán)限，以及權(quán)力行使方式。

3.2改變委托代理鏈條過長(zhǎng)以及多元化的現(xiàn)狀代理鏈過長(zhǎng)，是導(dǎo)致代理成本高，監(jiān)督困難，各級(jí)政府、政府各主管部門之間利益沖突的主要原因。就黃果樹旅游風(fēng)景區(qū)而言，一方面，在“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”的原則下，黃果樹旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)的委托代理鏈條體現(xiàn)為中央政府——省政府——安順市政府——黃果樹旅游景區(qū)管理委員會(huì)這一縱向?qū)訉邮跈?quán)的結(jié)構(gòu)形式，而這其中，不同的層級(jí)包含著不同性質(zhì)的委托代理關(guān)系，直接降低了所有者處理信息的能力，增大了代理人機(jī)會(huì)主義行為的可能性。另一方面，建設(shè)、林業(yè)、水利等部委局在再代理上形成條塊分割，造成景區(qū)所有者代表多元化，使得產(chǎn)權(quán)虛置或弱化，甚至被地方利益和部門利益所侵害，而多元化委托代理結(jié)構(gòu)也使各個(gè)利益主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系難以協(xié)調(diào)，為了追求最大利益或要求平衡利益，造成了權(quán)益糾紛迭起。可見，建立權(quán)責(zé)明確、清晰的委托代理制度，是協(xié)調(diào)各利益主體間矛盾的關(guān)鍵所在。對(duì)黃果樹旅游景區(qū)實(shí)行屬地管理是舊有體制慣性的延續(xù)，以及省政府與安順市政府博弈的折中結(jié)果，但在實(shí)踐過程中，市級(jí)政府管理水平不足、財(cái)政困難背景下對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的偏倚等，都成為改革的絆腳石。筆者認(rèn)為，可在對(duì)旅游資源進(jìn)行分級(jí)、分步的前提下，實(shí)施由省級(jí)政府主導(dǎo)的對(duì)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)旅游景區(qū)的集中管理，具體的，確立一個(gè)部門（如旅游產(chǎn)業(yè)振興委員會(huì)）代表省政府統(tǒng)一對(duì)黃果樹、荔波這類世界遺產(chǎn)級(jí)別的公共旅游資源實(shí)行歸口管理，上述部門日常辦公、人員薪酬等支出由公共財(cái)政統(tǒng)一支付，如此，不僅能夠有效縮短縱向委托代理鏈條，縮減監(jiān)督成本，而且有助于破除管理者與經(jīng)營者的利益聯(lián)盟，同時(shí)規(guī)范行政管理權(quán)的行使。

黃果樹作為在全國率先開展體制改革的風(fēng)景名勝區(qū)，雖然在十年的改革過程中走了一些彎路，伴隨著新體制的產(chǎn)生，也出現(xiàn)了管理目標(biāo)沖突、行業(yè)監(jiān)管乏力、配套制度缺失等新問題，然而，改革畢竟突破了傳統(tǒng)的局限，初步實(shí)現(xiàn)了政府管理目標(biāo)由單一向多元的轉(zhuǎn)變，打破了政府壟斷旅游景區(qū)產(chǎn)品供給的局面。隨著認(rèn)識(shí)的深化，以及不斷從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)新思路，黃果樹景區(qū)管理體制改革也必將得到深化，取得更大成績(jī)。

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