武漢市城中村改造現狀及對其改進的探討

【摘要】隨著城市化進程的加快，城中村已經成為我國城市質量提高過程中急待解決的關鍵問題之一。但城中村的改造涉及到方方面面的很多原因，使得城中村的改造相當復雜，困難較多。本文通過對武漢市城中村現狀的調查與剖析，結合武漢市的實際情況，對武漢市城中村的改造進行了探討。

【關鍵詞】城中村;改造;措施

【中圖分類號】F292【文獻標識碼】A【文章編號】1005-1074(2009)05-0011-02

The Present Condition of Transformation of \"Villages in Wuhan City \"and the Improved Measure

Zhao Wei-jia

（The Department of Civil Engineering and Agriculture in Wuhan Polytechnic University， Hubei， Wuhan，430023）

【Abstract】 With the increasing process of urbanization， the transformation of villages in city has already become a key problem needed to be solved. But the transformation of villages in city is very complex and difficult in many aspects.According to the investigation and analysis about the present condition of the villages in Wuhan City and the actual circumstances of Wuhan City， this paper proposed the improved measures about the reform of the villages n Wuhan City.

【Keywords】villages in city， transformation， measure

城中村概述:盡管到目前為止，各位學者對城中村的概念還沒有一個統一的答案。但是結合國內外學者們的看法，本文認為城中村是指在城市化快速推進過程中，在城市總體規劃區內或成建區內，原農村居住形態和社會結構以及社會關系網絡仍然保留下來，沒有有機參與城市新的經濟分工，經濟形態轉為第二、第三產業，以土地及土地附著物為主要生活來源，以地緣關系和血緣關系為基礎形成的特殊社區。它在城市化進程中產生，最終在城市化進程中消失。

1武漢市城中村現狀

武漢市從2004年開始實施城中村改造，2004年底的武漢市政府有關統計資料表明，武漢市中心城區范圍內共有147個行政村和15個農林單位被確定為城中村。其突出特征有三個方面：一是擠占了城市空間。目前武漢市城中村土地面積達213.8km²，約占武漢市中心城區土地面積的1/4。二是建設方式落后。城中村中絕大多數村民都是采用“自給自足”的方式自建住房(大多未經規劃審批，屬于無證建房)，由于缺乏社會化的生產和協作，因此，所建住房的質量普遍不高，而且秩序混亂，導致環境質量差，不符合城市化發展和城市現代化的要求。三是基礎設施建設滯后。原有城中村中村民住房的水、電、氣及道路等市政基礎設施得不到改善，導致城中村不能充分發揮應有的城市功能，同時還嚴重影響到城市規劃的實施。

城中村本身的復雜性及拆遷安置的高成本使各項城市建設均對其避而遠之，城中村已成為城市建設的巨大阻礙，給城市規劃和城市管理帶來了極大的負面影響。城中村改造成為當前城市建設迫切需要解決的主要問題。

2武漢市城中村改造難點

2004年底武漢市開始了城中村的綜合改造工作，根據實際擁有耕地現狀，武漢市將全市城中村分為三類：A類村，人均農用地小于或等于0.1畝的村；B類村為人均農用地大0.1小于或等于0.5畝的村；C類村為人均農用地大于0.5畝的村[1]。并確定了首批進行綜合改造的16個試點村，A類村由改制后的村經實體自行改造；B類村以項目開發的方式改造；C類村以統征儲備的方式改造。也就是說，資金需要村民和村委會自籌。從2004年試點到全面推進，已歷時4年多。其間，城中村的改造多集中在集體經濟改制、村民改居民、村民參加社保等“軟性”變革中，但由于村中集體土地都已開發，城中村改造用地不足，又沒有納入城市的統一規劃、管理，對城中村進行符合城市功能的統一規劃、“硬性”改造進展緩慢。至今，僅11個村實現土地摘牌，14個村開工建設，6個村基本完成綜合改造。在城中村改造的過程中，主要存在著以下困難：

2.1改造資金缺口大城中村綜合改造涉及到拆遷還建、社保等大量資金，需要巨額的資金投入，重新安置的經濟和社會成本巨大，主要涉及以下費用:改造或重建農民住宅的成本費用，農民的原住宅房屋變更為居民商品房的變更費用，改制后的居民社會保障費用，集體土地變為國有土地的市場價格費用，集體經濟組織改為法人公司的變更、資產評估費用以及改制后，社區的原公共設施開支費用等等。有些城中村改造費用涉及上千萬甚至上億元。

以橋口區長豐鄉羅家墩村為例:該村有村民315人，60畝地，集體資產1600萬元，村民住房面積1.5萬m²，按“拆一還一”的還建標準，從建設角度考慮，計算其費用如表1。

由表1看出僅僅建設改造需要資金就不是一個小數字，如果再考慮村民辦理社保、醫保的費用，一個村的改造費用就需要上億元。羅家墩村地處沿江四岸地段，憑借地理優勢，可以與有實力的開發商合作開發完成城中村改造，否則，在缺乏資金的情況下，改造問題恐怕遙遙無期。一個村就涉及到上億元的資金，這些資金來自哪里，成為阻礙城中村改造順利進行的一塊很大的絆腳石。盡管市政府出臺了一些優惠政策，但“窮村”“偏僻村”的人們，仍為改造資金擔心。

2.2拆遷利益分配不均城中村的改造必然會牽扯到土地，目前武漢市城中村的村民幾乎沒有耕地，失去耕地后村民紛紛“種”起了房子，相當一部分人靠收取租金為他們的收入來源。城中村的改造必然會拆遷他們的房子，一方面村民希望拆除他們的違規建筑，但同時他們又擔心拆遷后給他們的補償不合理、分給他們的房產會很少甚至會沒有。這也是阻礙城中村改造的重要原因。

2.3村民身份轉換困難首先，對城中村改造，村民毫無疑問成了城市居民，這種由村民改居民，是否和真正意義上的城市居民一樣，會不會受到城市居民的歧視？這些問題都是改造過程中值得考慮的問題，在我們調查的過程中發現，有些村民甚至村委會領導還擔心這些。其次，武漢市有些地方的城中村里的村民的福利待遇確實很誘人。例如，在我們的資料收集中發現有這樣一個例子，武漢市某村里嫁出去的已經“農轉非”的21名婦女，采取集體離婚的辦法，回到村里娘家來享受村里優厚的福利待遇。因為村里連“退休”村民每月都有六、七百元的養老費，比呆在城市里作為失業居民要好的多。長豐鄉某村曾以2萬元/每人的價碼讓村民買斷村民戶口，村民還表示不愿意。村里“富裕”很大程度上得益于征地補償費。這些待“村”而沽的村民以及他們造成的影響無疑給“城中村”的改造雪上加霜。

3對武漢市城中村改造的探討

針對武漢市的實際情況，本文對武漢市城中村改造提出如下幾點建議：

3.1加快體制改革，加強法律制度建設城中村改造涉及村民切身利益和社會的穩定性，涉及集體資產處理、土地征用，涉及村民社會保障和就業等諸多問題和矛盾，而這些問題和矛盾產生的根本原因就在于體制不當。要改造城中村，就得在體制上打開突破口。結合武漢市的實際情況，武漢市城中村改造涉及范圍廣，各村層次參差不齊，改造起來難有統一的標準，政府必須在改造過程中制定相應的政策。基于城中村改造的政策性，如果沒有相應的法律法規作為指導，城中村的改造工作會因為管理人員的素質、管理模式參差不齊影響城中村改造的進度。

3.1.1要改造城中村，就要改革城鄉二元體制它包括改革城鄉二元戶籍管理制度、土地使用制度、社會保障制度、就業制度以及城鄉二元管理行政體制。改革城鄉二元戶籍管理制度，就是按照國際慣例建立城鄉統一的戶口登記制度。對于任何公民，只要他在一地有穩定的收入來源，就有資格辦理當地戶口。改革城鄉二元土地使用制度，就是逐步把屬于村民的集體土地轉為國有土地，把村民的宅基地房屋轉為城鎮房地產權屬。改革社會保障制度，就是構建能夠覆蓋全體公民的公共社會保障網絡，凡是城市居民享有的各種保障，農民也同樣享有。改革就業制度，就是制定城鄉統一勞動力市場建設的規劃，實行城鄉統一的就業、失業登記制度。改革城鄉二元管理行政體制，就是建立統一的城鄉建設行政管理體制，它不是簡單地將城市建設的管理方式向農村延伸因為政府對城市建設采取的是以行政許可為主導的行政管理方式，而城鄉建設的行政管理工作大量是屬于非行政許可范疇的事物。因此應該適應城鄉協調發展的要求，建立合理的、以非行政許可為主導的城鄉建設行政管理體制[2]。

3.1.2要解決城中村問題，就要從源頭上開始，需要法律法規的支持由于城中村改造是推進城市化進程中的新舉措，在我國，與城中村相關的立法基本空白，因此城中村改造缺乏法律指導，行政和司法機關只能在實踐中摸索改造措施的合法性，中央應該從宏觀上制定出相應的法律，指導地方政府的法律法規的制定。從國內外城市改造的先例來看，改造城中村就是要建立一個公平合理的法律規定框架，保證公共利益、個體利益分配的相對公正性。要想能夠順利推進城中村改造工作，就必須解決好改造中相關的法律問題和政策問題，例如，城中村村民宅基地轉為國有土地的法律依據、村民房產確權和拆遷補償的政策、對房地產市場的調控政策等。所以，我國應加快立法以及制定相關的政策制度，以填補城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保證行政部門和司法機關在實際操作中有法可依，只有有法可依，執法的力度才會加強，才能確保村集體和村民以及房地產商的權益免受不法侵害。武漢市的城中村改造從開始到目前為止已經歷時四年多，政府應該結合城中村改造過程中的經驗制定出適合武漢市自身實際的法律法規指導以后的城中村改造。

3.2創造機遇，協調合作城中村的改造涉及到基層組織調整、集體資產、土地處理、村民農轉非工作等重大問題，光依靠某一個部門的力量是無法完成的，需要各部門的協力合作。這就要求全市各個部門在市委、市政府的統籌安排下，統一認識，密切合作，形成合力，從各個方面確保城中村改造工作的順利進行，在全市上下緊密合作的基礎上。

武漢市城中村面積廣，需要的資金數量龐大，單靠政府或者村委會很難融資到這么多的資金。這就需要政府與村委會以及房地產開發商相互合作，共同完成城中村改造這個龐大的任務。政府、村民和房地產開發商三者之間可以建立以下合作模式，如圖1所示。

村民與政府之間:政府可以為村民提供就業與管理，對城中村改造提供相應的政策，為村民的權利得以保障提供了堅強的基礎；城中村的改造成功方便了政府的統一管理，對城市的整體形象以及城市化水平的提升有很大的作用；政府與開發商之間：政府可以給參與城中村改造的開發商一定的優惠政策，減免改造城中村的稅費；開發商對城中村的改造不僅減少了政府的財政負擔，而且可以增加一定的稅收；村民與開發商之間：村民可以通過招商引資和當地的有利條件，吸引開發商參與城中村的改造，這樣可以解決資金不足的困難；開發商可以通過對城中村的改造獲得相應的利潤，開發當地的土地并還建一部分給當地的村民，可以產生積極的社會效應。政府、村民和開發商三者建立以上的合作模式，可以互相獲利并且達到自己的目的，實現“三贏”。

3.3確保政策得以被村民理解村民是城中村改造的主體，改造涉及每個村民的切身利益，村民們最關心的是自己的利益能否得到保障，今后的生活來源和勞動就業問題怎么解決。為此武漢市制定了許多有利于村民的政策，但當在我的調查中發現，有些村民限于村民的文化水平，對政府的一些利民政策可能不是很了解，這樣有時候也會阻礙城中村改造的順利進行。鑒于此，政府可以在對某個村進行改造之前，專門組織村集體主要成員學習和了解了相關政策及文件精神，再通過他們向廣大村民解釋還建安置、勞動就業、社會保障及未來發展等問題的相關政策保障措施，從根本上消除廣大村民的思想顧慮，為改造工作的順利推進奠定良好的基礎。

3.4專班協調，輿論配合，力求透明城中村改造涉及面廣，關系到村民的切身利益。因此，統籌有效的組織領導非常關鍵。領導班子必須協調好村民與開發商之間的關系，保證城中村改造穩定的進行[3]。此外因為城中村改造關系到武漢市未來的前景，關系到武漢市的發展、名聲問題，為了確保整個改造不被暗箱操作，須引進輿論進行監督，確保該項工程做到透明。

4結束語

目前國家的政策、經濟形勢對城中村改造都呈現出有利的一面。現在拆遷成本、建設成本都相對較低，國家擴大內需政策對城中村改造用地報批、融資等都較為有利，正是抓住機遇，強力推進城中村改造的時候。在這個千載難逢的時候，武漢市應該抓住機遇，積極推進城中村改造。

參考文獻

[1]胡園.淺析武漢市城中村改造[J].當代經濟(下半月)，2008，10

[2]李珍.城市化進程中“城中村”改造研究[D];華中師范大學;2005年

[3]涂勝杰，謝慧.城中村改造途徑探析——武漢市城中村改造實踐[J].規劃師，2006.1