“不能讓煙草利益集團(tuán)干預(yù)公共衛(wèi)生政策”

《商務(wù)周刊》：在國家煙草專賣制度下，我國煙草業(yè)被打造成中國國有壟斷的“一大利藪”，在常年詬病聲中“巋然不動”。 對這一現(xiàn)象您是如何看待的？

夏業(yè)良：首先煙草行業(yè)在計劃經(jīng)濟時期對中國的經(jīng)濟起到稅收支柱的作用。那時候中國的工業(yè)企業(yè)贏利的很少，而煙草行業(yè)是贏利大戶。1980年代末到1990年代初，中國效益最好、利稅最大的前50家企業(yè)中，煙酒企業(yè)占的比重一直非常大，有時候高達(dá)90%以上。但是從1990年代中期市場經(jīng)濟體制建立后，很多行業(yè)的企業(yè)尤其是民營企業(yè)的贏利空間逐漸增大，煙草公司所占的比重明顯降低。

但國家財政稅收對煙草行業(yè)有一種特別的依賴。煙草本身也比較特殊，實行國家專賣，國家在煙草行業(yè)的發(fā)展方面給了很多的支持政策，同時對煙草產(chǎn)生的負(fù)面影響也有意忽略或者是不計。

《商務(wù)周刊》：從2006年開始，《煙草控制框架公約》在中國已開始生效。最近在《公約》第三次締約方會議上提出三條準(zhǔn)則，第三條就是“不得讓煙草利益集團(tuán)來干預(yù)公共衛(wèi)生政策”。 在您看來這項準(zhǔn)則在我們國家實施起來會不會很艱難？

夏業(yè)良：我覺得這是一個非常重要的條款。大家知道有些地方政府的稅收主要來源就是煙草，比如云南，所以在云南你可以看到一些大的活動都是由煙草行業(yè)來贊助的，那么在控?zé)煹墓残l(wèi)生政策上他們就享有更大的話語權(quán)。由于受到種種因素的影響，這一準(zhǔn)則實施起來肯定會有困難。控?zé)煈?yīng)該更主要是靠公共政策來推動。吸煙是個人的自由，我們無法干涉。但我們可以創(chuàng)造一種公共空間的文化。就是說吸煙是一種個人行為，但請不要把你的偏好強加于他人。

《商務(wù)周刊》：在您看來，為何重大的公共衛(wèi)生政策在中國執(zhí)行起來的力度相比其他國家難度要大。

夏業(yè)良：建國以來，中國的公共政策制定可以分為兩個階段。改革開放前30年，那是計劃經(jīng)濟時代，還談不上什么公共政策，那時候基本上就是就是按照國家的發(fā)展需要，很少考慮到老百姓對具體問題的感受。它從計劃者的角度考慮哪些是對人民有利的就制訂哪些政策，不會具體的問你對這個政策的感受如何。所以計劃經(jīng)濟時代沒有人把它當(dāng)作所謂公共衛(wèi)生政策來考慮，不過當(dāng)時在農(nóng)村地區(qū)建立的赤腳醫(yī)生、合作衛(wèi)生院等等，還是起到一個最基本的救助服務(wù)。

改革開放后的30年，公共衛(wèi)生政策從醫(yī)療等方面的深度和范圍都擴寬了很多，而且醫(yī)療質(zhì)量和整個衛(wèi)生環(huán)境都比過去有了明顯提高。但在農(nóng)村反而一段時間內(nèi)被削弱了。原來的鄉(xiāng)衛(wèi)生院、赤腳醫(yī)生體系不存在了，而新的東西又沒有馬上建立起來。

中國到目前為止還不是一個法治的國家，而是一個人治的國家，一個特權(quán)的社會，就是說你有一定的地位和權(quán)力才能特別的關(guān)照。所以中國的公共衛(wèi)生政策要想得到明顯的改善，還依賴于根本性制度變革。也就是說，除了中國經(jīng)濟體制進(jìn)行了30年的改革，我們的政治體制也應(yīng)該進(jìn)行改革。如果這個不配套的話，那么很多重大的問題都是沒有辦法得到根本解決的。無論是社會保障還是公共衛(wèi)生政策，它都沒有辦法真正解決。

另外，有一些公共衛(wèi)生政策說起來的時候大家都說支持，但是最終之所以無效或者低效，是由于沒有考慮到一些有效的激勵。具體執(zhí)行的人很重要，如果他們表面一套，背后又一套，政策的效果勢必大打折扣。所以政策的設(shè)計者除了要考慮政策應(yīng)達(dá)到比較理想的目標(biāo)以外，還要考慮它的可操作性。可操作性里面就包括對執(zhí)行人的有效激勵，執(zhí)行人應(yīng)該得到一定的收益補償。但是除了給他們激勵之外，還要對他們更加嚴(yán)格的約束和監(jiān)控，否則就很容易形成腐敗。監(jiān)督和約束不能是那種虛置的，一定要實實在在的。

《商務(wù)周刊》：在控?zé)熯@樣的公共政策方面，我們是不是過多地依賴政府？當(dāng)政府處于財稅激勵的原因而忽視控?zé)煟俸玫墓舱叨紩潜砻婀ぷ鳌?/p>

夏業(yè)良：是的，如果所有的公共政策都是由政府來執(zhí)行的話，就會有這樣一種趨勢。所以為什么講在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中應(yīng)該允許或者說需要那些非政府部門的民間力量，他們會對公共衛(wèi)生政策形成一種有益的促進(jìn)。甚至很多國家那些衛(wèi)生方面的公約都是非政府機構(gòu)提出來的。控?zé)熃M織中，真正能夠放開手去做，做的不錯的，也就是這些民間組織。

這些年的一個倒退的傾向是，很多人強調(diào)把醫(yī)療方面的資源集中在政府手中。他們認(rèn)為只有政府才能最公平的配置資源。如果按照這個理論，那么計劃經(jīng)濟時代，政府是最有能力配置好資源，為什么沒有配置好？