為出租車業疑難雜癥開“藥方”

2009年2月17日，交通運輸部體改法規司立法處處長魏東表示，國務院2009年立法工作計劃已明確由交通運輸部負責起草《城市公共交通條例》，其內容涉及出租車和城市公共交通管理兩方面。

2009年2月20日，交通運輸部、公安部聯手，在全國開始了為期3個月的集中打擊“黑車”等非法經營出租車專項治理活動。

出租車管理上位法的起草列入了國務院立法工作計劃，出租車市場的管理和規范力度進一步加大，這樣的消息令無數從事或關注出租車行業的同仁們激動不已。去年，我國一度頻發的出租車罷運潮留下的陰影也似乎逐漸迎來了難得的暖陽，改革希望在即。

然而，出租車行業難管難改是不爭的事實，世界上都沒有統一的做法。而且，大小城市有別，不同類型的城市有別。到底該如何管？用什么方式管？管到什么程度？業內爭議很大。

對此，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長張軍擴認真對我國出租車行業進行了全面把脈，就已經暴露出來的居民“打車難”、服務質量差、經營權管理不規范、非法營運屢禁不止、司企關系不順、司機壓力過大等疑難雜癥針對性地開出了“藥方”。

定位：“補充”而非“主要”

“當前，出租車行業的核心問題還在于準確的定位！”張軍擴毫不含糊地說。

他認為，對出租車行業的定位是決定采取什么樣的管理體制和政策的基礎。從行業特性和國情出發，應當將出租汽車定位為：滿足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的補充。

對此，張軍擴進一步解釋說，出租汽車是介于大容量交通和私人交通之間的一種運輸方式，相對于私人交通，出租汽車在使用上不具有排他性特征，屬于公共交通的范疇。但相對于大容量公共交通，其不僅使用成本相對較高，對資源環境造成的壓力相對較大，而且主要在城市運營，占用的城市道路資源也相對較多，是一種便捷但不經濟的公共交通方式。

“因此，我國需要將優先發展大容量公共交通作為長期戰略，而在政策上應該對出租汽車的發展予以適當限制。我認為，不宜簡單地將出租汽車定位為公共交通的組成部分，否則容易導致出租汽車像其他大容量公共交通一樣享受政府補貼的不正確做法。”張軍擴強調說。

近年來，針對油價上漲問題所實行的油價補貼制度，雖然對于保障司機和消費者利益，維護社會穩定發揮了重要作用，但張軍擴直言不諱地提出，這不應成為一項長期性制度。從理論上講，乘坐出租汽車的消費者應該支付油價上漲的成本，政府補貼這部分特定人群是不公平的。根據他的實地調研結果，政府不應該補貼，而應該盡快研究實施油價聯動政策，建立應對油價上漲的長效機制。

同時，張軍擴也沒有否認，在大容量公共交通尚未建立和完善之前，在許多城市特別是在小城市，出租汽車通常成為重要交通工具，在滿足居民特殊出行需求中發揮著重要作用。即使在大容量公共交通發展較好的情況下，出租汽車仍然是滿足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去機場、上醫院、到不熟悉的地方等。

“大容量公共交通在服務網絡和營運時間方面存在局限性，這正好為出租汽車的存在提供了空間。”張軍擴補充說。

因此，出租汽車不宜作為主要的公共交通方式，但它又是不可替代的，可以作為大容量公共交通的補充，納入城市綜合交通體系中，統籌考慮，適度發展。

監管：特許經營有效調控

“政府究竟應當對出租汽車實行怎樣的監管？從各國的經驗、做法以及各種理論觀點來看，迄今為止沒有一種統一的方式和解釋。各種方式都存在各自的問題，但總體來看，無論從國外還是國內，實行特許經營的城市占絕大多數。”張軍擴介紹說。

究竟哪一種監管方式更有效，更適合中國的出租車行業？張軍擴更傾向于特許經營的方式。

“特許經營，意味著政府不僅要對出租汽車的運價、出租汽車的數量進行調控，而且要對經營者的經營行為進行必要的和特別的監管。而這是非常必要的。”張軍擴強調說。

就出租汽車的一般特性來看，需要對其運價進行管制。首先，由于出租汽車行業存在明顯的信息不對稱，在大多數情況下，乘客無法同時比較兩輛或者兩輛以上出租汽車的服務質量和價格，只能選擇當前可獲得的出租汽車，如果對價格進行談判，乘客掌握的信息相對于司機明顯不足。因此，實行統一定價或者實行最高限價有利于防止司機欺詐乘客。

其次，在出租汽車服務交易中，如果沒有價格管制，每次交易的覓價行為都需要司乘雙方進行談判，這會產生很高的交易成本，還會造成道路擁堵，浪費公共路面資源。

關于爭議較大的數量控制問題，從國外經驗來看，絕大多數大中城市都對數量進行控制，也有少部分取消了數量控制。從國內實際情況看，各地基本都實行數量控制。

“通過實地考察，我們認為，在現階段的我國國情條件下，數量控制是維護公共利益和保障行業穩定發展的重要途徑。出租汽車的特點之一就是其運營需要占用城市道路，而城市道路不僅是一項稀缺的公共資源，而且具有多項用途，因此，一個城市究竟應當投放多少出租汽車，應當納入該城市公共交通體系發展規劃、城市道路建設規劃及城市總體發展規劃當中綜合考慮，適當控制數量，而不能單純由出租汽車服務市場的供求來決定。”

“另外，出租汽車行業具有就業靈活和收入相對穩定的特點，在存在巨大就業壓力的情況下，勞動者進入出租車行業往往具有很大的盲目性，一旦放開數量控制很容易導致供給過剩。雖然市場會逐漸做出調整，迫使部分車輛退出市場，但調整過程可能是持久的和痛苦的，不僅會使城市公共秩序和司機個人財產遭受損失，而且會給社會穩定造成不利影響。”張軍擴分析說。

因此，張軍擴堅決主張，政府應該通過特許經營的方式有效監管。同時，他特別指出，除了對經營者的服務質量進行監管外，還必須進行以下兩項監管：

一是行業整體盈利水平。如果由于數量和運價控制而導致公司盈利水平大大超過合理的或社會平均盈利水平，那么政府就應當通過經營權有償出讓價格調整或征收特別稅收等方式，將超額利潤部分收歸公共財政，或者通過擴大準入數量，降低行業壟斷利潤。

二是要對經營權持有人和司機的收益分配關系進行調控。由于政府的數量控制，經營權持有人在與司機的談判中處于絕對優勢，如果政府不加規范，則很難保障司機的利益，從而很難保障出租汽車的服務質量。

經營權：服務質量招標與定價出讓相伴

出租汽車行業發展和管理中的不少問題，都與經營權出讓方式不當有關。政府該如何出讓出租汽車經營權？這不僅涉及到對公共資源配置是否公平合理，也直接影響到政府的調控手段、監管效果和出租汽車行業的健康穩定發展。

張軍擴認為，出租汽車經營權的出讓應當以經營者提供滿足服務質量標準和相關監管要求為條件，并充分考慮便于經營者進行經營管理，將經營權出讓期限盡可能與車輛使用年限或更新周期相一致，或在將經營權出讓給個人時，使經營權與實際運營權一致（將有時間限制的經營權只出讓給開車司機）。

對此，他重點對以下三方面進行了詳細說明：

“首先，經營權出讓期限的確定應當有利于政府部門對出租汽車行業的監管。從我調研的情況看，目前，部分城市實行的經營權無期限或者永久性出讓的做法弊多利少。一方面，這種方式導致了經營者對社會公共資源的永久占有，是對公共利益的一種侵害；另一方面，一旦無限期出讓的經營權成為一種私人產權，政府監管部門就在一定程度上失去了對經營權的約束和管理權限，不利于對出租汽車服務質量的監管。”

“其次，關于經營權出讓是否有償的問題。從各地實際運行情況來看，如果操作得當，經營權收費可以成為政府調控出租汽車行業盈利水平的一個重要手段。比如，當在現有的出租汽車數量和運價水平下，行業利潤和收入水平過高，而出租汽車數量和運價調整又受到其他因素限制不能實施時，通過增加經營權收費將超額利潤收歸公共財政，就是一種合理的選擇。一些城市在經營權定價有償出讓時，實行按年收取而不是一次性收取的辦法，這為政府通過經營權進行管理留下了空間。”

“最后是有償出讓的方式問題。從各地的實際經驗看，經營權公開拍賣和出價高者得不是一種好的辦法，它不僅容易導致價格過高，給經營造成較大壓力，影響服務質量，也會給進一步投放出租汽車數量、政府進行日常服務質量的監管，及協調公司與司機的收入分配關系帶來困難，同時，還會導致二級市場的高價炒賣，給行業穩定帶來隱患。相比而言，一些城市實行的服務質量招標與定價出讓相結合的方式更為科學合理。”張軍擴比較指出。

二者結合的模式，就是對出租汽車經營者進行以服務質量為核心的綜合考評，按照公平、公開、公正的原則進行服務招標，同時，按照政府特許經營的監管模式，考慮城市綜合交通體系發展規劃、出租汽車數量、價格、司機合理的收入水平、公司運營成本和合理利潤空間等因素，將定價出讓作為重要的調控手段，用于調節出租汽車行業的整體盈利水平。

經營模式：規范的公司化

長期以來，針對出租汽車行業司機壓力過大、工作時間過長的問題，不少人主張將經營權歸公司所有轉變為歸司機所有，實行個體化經營。針對這種意見，張軍擴根據自己的調研情況，從以下兩方面的實情進行了辯駁：

“從已經實行經營權歸個人的城市來看，其經營權歸屬的轉變，都不是出于減輕司機負擔或縮減勞動時間的考慮，而是因為以往的公司化經營不規范，公司向司機收取高額抵押金或預付款，造成司機成為實際的出資人，導致在經營權歸屬上司機與公司產生矛盾，引發群體性事件。政府出于尊重歷史和社會穩定的考慮，做出將經營權從公司轉變為個人的決定。”

“經營權歸司機個人后必須要有一系列的制度安排相配套（比如經營權有期限，經營權所有者只能自己開車，不允許雇人開車，經營權也不允許轉讓，等等），否則經營權轉變對改善營運司機勞動和收入狀況的作用極為有限。這是因為，如果經營權采取永久性歸個人、允許二級市場轉讓、允許經營權所有者雇傭司機運營的模式，那么司機得到經營權后很容易變成二老板，或者將經營權高價轉讓，或者自己不再開車而將車委托、承包給別人經營，從而成為食利者，而真正開車的司機的狀況不僅沒有改變，甚至可能比以前更差。”

因此，張軍擴認為，實行經營權由公司向個人轉變，不僅削弱了公司的監管能力和積極性，而且也增加了政府的監管難度，從長期來看，必然會對行業運營秩序和服務質量產生不利影響，今后的發展方向還是要走規范的公司化模式。

“如果實行‘政府—司機’管理模式，減少中間環節，讓政府直接去監管好幾千甚至上萬輛出租車，將極大增加政府部門的監管難度和監管成本！而實行公司化經營具有管理上的規模效應，相對于政府面對眾多相互獨立的個體出租汽車，具有以一代十的管理效果，是一種更加經濟有效的管理模式。”張軍擴進一步講道。

最后，他還提到，對于那些歷史發展過程中由于各種原因劃轉給個人的個體經營權，也可以通過一定的制度安排，進行公司化管理。

“各地在這方面都有一些探索，比如，太原對出租汽車經營權實施的固定期限有償出讓辦法，廣州將經營權所有權和使用權有效分離的營運資質審批制度，都為推行真正意義上的公司化經營創造了條件，值得研究和總結。”張軍舉例說。

“黑車”：打擊與疏導結合

“黑車”普遍存在、非法營運屢禁不止。長期以來，這個問題嚴重影響著我國出租汽車行業的發展秩序，特別是在目前實行較為嚴格的出租汽車數量管制和存在較大就業壓力的背景下，“黑車”的產生有著強烈的利益驅動。加上由于合法營運出租汽車不能覆蓋和滿足一些邊緣區域和一些居民的特殊需求，也為“黑車”的存在提供了巨大的空間。

“在各種類型的‘黑車’中，偽造運營證照的‘套牌車’、‘下線車’、‘巡游’的私人轎車等，直接與合法的出租汽車形成競爭，極大破壞了運營秩序，產生了嚴重的不公平競爭，也給乘客的利益帶來嚴重的危害，并成為導致出租汽車司機不滿，甚至引發群體性事件的重要因素，必須嚴厲打擊！”張軍擴堅定地說。

但他也強調，對于在居民小區提供預約服務、在邊緣區域提供候車點服務等類型的“黑車”，進行取締和打擊既不現實，也不符合方便居民出行的要求，要通過拓寬出租汽車市場的范圍來解決這個問題。

“固定地點或電話預約類非法運營的出租車，事實上與合法運營出租汽車并不完全在同一市場競爭，而且甚至與合法運營出租汽車形成某種互補關系。相比發達國家較為成熟的出租汽車市場來看，巡游出租汽車、電話預約出租汽車、專用候車點出租汽車往往三足鼎立，功能互補，形成完善的服務體系。而我國出租汽車市場多以招手即停的巡游出租汽車（掃馬路）為主，電話預約和專用候客點市場發育不足，難以滿足居民對出租汽車差異化的需求……”

他建議，相關管理部門在“打黑”過程中，應當從調整和完善出租汽車結構出發，鼓勵發展電話預約和專用候車點出租汽車服務，并從制度和政策上引導一部分“黑車”向合法化運營轉變，通過確定服務類型和指定運營范圍，使電話預約和專用候車點出租汽車服務與“巡游”出租汽車實行差別化運營。

司企關系：“勞動”和“承包”并行

“目前，在我國出租汽車行業，企業與司機既簽訂勞動合同，也簽訂承包合同。由于勞動合同受勞動法規范，合同雙方是雇傭關系，承包合同受合同法規范，合同雙方是平等的經營主體，這導致二者之間產生沖突，使得司企關系復雜化，給管理帶來很大困難。”張軍擴神色凝重地說。

他認為，當前要使行業健康、穩定發展，必須理順司企關系，兼顧兩方面的利益。一方面要依法保護司機的權益，一方面要有利于公司對司機的管理。

“從出租汽車行業的特點來看，當公司缺乏對司機營運情況進行有效監督的技術的情況下，實行承包經營是一種有效的管理方式，這也是過去各地普遍實行承包經營的重要原因。但隨著包括計價器和GPS等信息化技術裝備的使用，公司監督司機營運和收入情況已經變得較為容易，從長遠來看，實行‘員工制’，建立司機和企業之間的勞動關系，進行公司和司機之間的收入分成，實現收益共享、風險共擔，對于防止公司將經營風險轉嫁給司機，切實保障司機利益具有積極作用。”張軍擴分析道。

同時，他也意識到，由于各地并不完全具備這一條件，而且，由于很多地區的司機是外地來的農民工，具有很大的流動性，實現這一目標需要有一個過程。在現階段，可以實行勞動關系和承包關系并行制度，允許城市和公司根據實際情況自主選擇。而對可能出現的公司向司機轉嫁經營風險以及規避為司機建立社會保障等行為，可以通過政府干預承包合同的簽訂進行規范。