略論環京津區域生態補償機制的創新

京津可持續發展面臨嚴重的環境桎梏，為保障京津兩市的生態安全和滿足社會經濟發展的需要，環京津地區開展了一系列的生態建設工程，并為此做出了巨大犧牲。但由于沒有根本解決生態補償問題，環京津地區的生存權和發展權得不到應有保障，進行生態建設的積極性差，生態惡化趨勢仍未得到根本遏制，需要生態補償機制的創新。

一、環京津地區生態建設需要生態補償

1.為保障京津地區的生態安全，周邊地區做出巨大犧牲，理應得到補償

環京津地區的生態建設具有正外部效應，實質是向京津提供公共產品。但受益者不付費或少付費嚴重損害了產品提供者的利益，有違社會公平。例如，京津水源地和環境保護職能對張承地區資源開發和工農業生產的限制，恰恰制約了該地區的正常發展。張家口市從1996年起限期治理214家重點污染源，停產治理企業256家，取締企業486家。僅宣化造紙廠關閉就使當地每年損失利稅5000多萬元，致使3000多職工下崗。 特別是環京津區域經濟缺乏產業支撐、財政入不敷出、城鎮居民失業、農村富余勞動力無處轉移，自我積累、自我發展能力大大削弱，甚至造成政策性貧困。區域發展的不平衡的情況如果長期繼續，不僅生態建設不能持續，危及京津的生態安全，而且不斷拉大的區域經濟落差還可能嚴重社會穩定。通過生態補償實現“誰建設誰受益”，方可保障環京津地區的生存權和發展權的實現，提高其生態建設的積極性。

2.環京津地區自有資源不足，自然資源低價或無償調撥有違社會公正

環京津地區生態環境脆弱，且人口密度過高，環境資源尚不能滿足自身的生存和發展，如果再施加巨大的資源供給任務而不考慮當地的發展需要，有違社會公正。例如，河北省人均水資源占有量僅為全國平均值的七分之一，卻要承擔向京津供水的任務，同時還要花錢向黃河買水。

3.環京津地區自身根本無法承擔起如此大規模的生態建設任務

京津以北連片的張承兩市和保定的易縣、淶水、淶源共計24個縣(區)，人均GDP和縣均地方財政收入僅分別為京津遠郊區縣的四分之一和十分之一，是全國特大城市周邊貧困最嚴重的地區。 而生態建設投資大、周期長，短期內難以見效，僅靠環京津經濟欠發達地區自身的力量難以完成，需要受益地區承擔相應責任。通過生態補償機制，不僅能夠為貧困地區輸血，更是解決生態建設資金的關鍵所在。

4.以行政調控為主的區域資源分配模式不能實現外部效應的內部化

以犧牲環境資源供給地區的發展權乃至生存權為代價，通過行政調控、行政命令進行區域環境資源分配，不僅會削弱該地區優化產業結構、進行生態建設的能力，最終可能會將該地區陷入經濟貧困、生態惡化、社會不穩定的積重難返境地。目前處理京津與周邊地區環境資源分配關系的辦法，仍以行政調控和行政命令為主，資源低價甚至無償提供，為生態建設做出的貢獻和蒙受的損失基本上得不到補償。

二、生態補償機制的創新

1.加大中央財政轉移的力度， 建立區域協調機制

對于環京津貧困地區的生態建設，通過加大中央財政轉移支付的力度，提高補償標準，保證補償款項(或實物)及時到位，有利于增強環京津地區的財政保障能力，提高生態建設的積極性和主動性。今后應當推動區域協商合作，由各行政區域政府通過協商議事機制進行利益協調，解決區域間的生態建設和生態補償問題。

2.發揮市場機制的作用

“對于生態利益受損方和受益方十分明確、生態破壞責任關系很清晰的，如某些河流的污染等，應直接要求受益者或破壞者付費補償。” 例如，京津作為水資源的消費者主體明確，水體和大氣污染防治中排污者也很具體，可以通過地方政府間的水資源購買協議和企業間的排污指標交易完成。此外，生態建設具有資金密集性，生態工程具有綜合性，需要多樣化的融資渠道、多元化的投資主體。在增加財政投入的同時，還應當完善投資機制，拓寬投資渠道，通過市場機制吸引社會資金發展生態產業。

3.完善環境資源稅費制度

生態稅費既可以作為積極刺激手段，優化資源配置，減少污染排放量，還可以為生態補償提供的資金來源，緩解公共財政的壓力。我國應當建立完整的環境稅費體系，完善環境稅費的征收、管理和使用。根據受益者付費的原則，以生態補償稅取代原有的城市建設維護稅，對生態環境的使用受益者采取普遍征收的形式，為生態建設籌集專項資金。同時根據污染者付費的原則，完善現行的排污收費制度，對環境的污染者采取排污收費形式。

4.采取符合環京津地區實際需要的補償形式

環京津地區不僅面臨著資金缺乏的問題，而且存在產業結構不可持續、勞動力素質低、科技水平不高、貧困人口多等一系列的問題，不是僅僅通過資金補償可以完全解決的，需要豐富生態補償的形式：補償者可以采取扶持適合受補償地區的新型產業特別是生態型、環保型產業項目的方式，實現區際補償；中央或者上級國家機關可以通過政策傾斜，改善投資環境，扶持和發育受補償地區新的增長點，支持當地社會經濟發展；補償者開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培養受補償地區的技術人才和管理人才，增強居民致富能力，優化勞動力結構，推動產業升級。