災(zāi)區(qū)援建中的對口模式

對口支援是獨(dú)具中國特色的資源協(xié)調(diào)和區(qū)域互助模式，在汶川地震災(zāi)后援建中，這一模式是如何具體實(shí)施的?目前獲得了哪些成就?

汶川災(zāi)后重建行將一年，再次來到昔日的震災(zāi)區(qū)，發(fā)現(xiàn)這里一邊是滿目瘡痍的廢墟，一邊是老少寓樂的新住宅，再一邊是熱火朝天的工地。走在路上，諸如“山東菜館”，“浙”字牌號車輛，掛著“河南信陽援建”字條的房合……各個(gè)外省市名號奪目而來，一場聲勢浩大的“對口支援”行動正在進(jìn)行。

對口援助，更務(wù)實(shí)的做法

“5.12”地震后，國務(wù)院辦公廳迅速印發(fā)了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》，安排了中國東中部地區(qū)19個(gè)省份將對口支援汶川地震災(zāi)區(qū)的19個(gè)縣(市)。

“一省幫一重災(zāi)縣”的方案一出臺，曾參與過扶貧開發(fā)、三峽移民遷建的各省，也緊鑼密鼓地準(zhǔn)備投入這場“對口支援”的洪流。其實(shí)，這種“一幫一”的科學(xué)方法早在建國之初就采用了。那時(shí)每到農(nóng)忙，城里的組織部就會分派各個(gè)部門去各村幫忙收割，逢著洪澇旱情也是這樣安排的。1996年的中央扶貧開發(fā)工作更是將東部9個(gè)省、市和西部10個(gè)省、區(qū)聯(lián)系在一起，在確定幫扶對象后，他們之間展開了多層次、多渠道、多形式的對口幫扶與經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)。

上世紀(jì)90年代，一場規(guī)模前所未有的三峽百萬移民工程，同樣是采取對口支援的辦法。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，上海、山東等11個(gè)省市以及重慶市和湖北省的非庫區(qū)縣被定為接收區(qū)。其中第一批移民的目的地是便上海，這樣的安排多少具有象征意味：從大西南重慶的深山峽谷到物質(zhì)發(fā)達(dá)的上海郊縣，移民的外遷之路充滿希望。

上海在對口支援三峽的工作中逐步推進(jìn)，邁出了很重要的三步：1993年－1994年是起步階段，以無償援助為主，政府行為為主導(dǎo)；1995年起，對口支援步入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段，上海提出了“政府行為與企業(yè)行為有機(jī)結(jié)合，對口支援與經(jīng)濟(jì)合作有機(jī)結(jié)合，對口支援工作與多種形式的交流有機(jī)結(jié)合”的工作方針，經(jīng)濟(jì)臺作和無償援助全面展開；1998年至今是穩(wěn)定發(fā)展階段，企業(yè)行為已成為對口支援的主導(dǎo)行為，除無償援助、經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)步推進(jìn)外，異地安置移民成為這一階段上海對口支援三峽的重頭戲，這樣也就實(shí)現(xiàn)了“輸血”與“造血”的功能。

在共和國的“對口援建史”上，最為常見的“一幫一”則體現(xiàn)在各個(gè)地方結(jié)成的教育幫扶。2000年，國家正式啟動了“兩個(gè)工程”，以學(xué)校對口支援為基本形式，以貧困地區(qū)為支援對象，以義務(wù)教育階段相對薄弱學(xué)校為重點(diǎn)，東部支援省、直轄市各選擇受援省、市100所學(xué)校，計(jì)劃單列市各選擇25所學(xué)校，結(jié)成“一幫一”的對了。2001年，教育部又下發(fā)了《對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃的通知》，北京大學(xué)，清華大學(xué)等13所東部高校被指定為支援高校，采取“一對一”的方式，對西部13所高校實(shí)施支援和全方位的合作。

水過地皮濕，何況是一批帶著自己教育、思想文化觀念的人去了。所以支援過后，留下支援方的強(qiáng)烈印記是在所難免的。仔細(xì)觀察國務(wù)院發(fā)布的汶川地震支援方案，不難發(fā)現(xiàn)，這次對口援建省份，除了是全國GDP排名最前省份外，大部分“結(jié)對子”的雙方也是有過“前緣”的省份。當(dāng)然，為了能更和諧融洽，一般也是派有一定歷史聯(lián)系、有經(jīng)驗(yàn)的人馬前去，幫扶了一回，下回出現(xiàn)情況了也還是原來支援方再去。震災(zāi)重建的“一幫一”安排，不僅根據(jù)支援方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和受援方的災(zāi)情程度，同時(shí)兼顧安置受災(zāi)群眾階段已形成的對口支援格局。

各地方對口支援模式

據(jù)四川經(jīng)委透露，截至今年一季度末，全省在地震中受損規(guī)模較大企業(yè)9236％已經(jīng)恢復(fù)生產(chǎn)；納入災(zāi)后恢復(fù)重建的3080項(xiàng)工業(yè)項(xiàng)目中，有2658項(xiàng)開工，累計(jì)完成投資387億元。數(shù)據(jù)顯示，6個(gè)重災(zāi)市(州)工業(yè)均處于陸續(xù)回升之中，企業(yè)復(fù)產(chǎn)率最低的阿壩州也由去年底的50％左右恢復(fù)至74.71％。四川經(jīng)委的相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，除一系列政策措施支撐外，企業(yè)快速復(fù)產(chǎn)主要得益于要素保障到位。

這是一組枯燥的數(shù)字，但重建精神讓人提振。其中，廣東對口支援本次受災(zāi)最嚴(yán)重的震中汶川縣。根據(jù)中央提出“1年內(nèi)爭取解決災(zāi)民生活需要，3年內(nèi)恢復(fù)災(zāi)前水平”的要求，廣東在3個(gè)月內(nèi)就完成了汶川重建規(guī)劃。根據(jù)廣州市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院編制的草案，汶川下屬鎮(zhèn)按照9度設(shè)防的防震標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，如果一個(gè)鎮(zhèn)按照3萬人的規(guī)模計(jì)算，預(yù)計(jì)總投資超過30億元。

廣東省財(cái)政計(jì)劃，將連續(xù)三年每年拿出不少于財(cái)政收入1％的資金，用于汶川地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建。根據(jù)廣東省財(cái)政廳對外公布的數(shù)據(jù)，2007年廣東省地方財(cái)政收入為2785億元，如按此計(jì)算，每年投入受援方汶川縣的資金至少是27億元。

作為對口支援四川什邡的北京市，2008年至2010年北京對口支援四川地震災(zāi)區(qū)的資金總盤子將不低于70億元，主要用于項(xiàng)目建設(shè)、智力支持和產(chǎn)業(yè)合作，今年將重點(diǎn)實(shí)施城鄉(xiāng)居民永久性住房、學(xué)校、醫(yī)院等39個(gè)援建項(xiàng)目。

北京市啟動的第一個(gè)項(xiàng)目是“節(jié)能屋”，一種擁有太陽能、節(jié)能燈、節(jié)水馬桶、中空玻璃、餐櫥垃圾處理系統(tǒng)等10項(xiàng)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的社會福利救助中心。北京市發(fā)改委主任張工說，此次北京把節(jié)能環(huán)保最新、最實(shí)用的技術(shù)拿來支援什邡，是北京將“可持續(xù)發(fā)展”理念注入災(zāi)后重建的第一步。

什邡市正在進(jìn)行新城區(qū)的規(guī)劃，北京也已經(jīng)投人專家參與規(guī)劃和設(shè)計(jì)，今后北京還將逐步在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面和其進(jìn)行對接，通過合作的方式，將當(dāng)?shù)匾恍┬∫?guī)模、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)淘汰，建立一些環(huán)保型的可持續(xù)發(fā)展的工業(yè)。北京希望從一開始就將節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)的理念注入整體規(guī)劃。除此之外，還將有一批高科技企業(yè)和節(jié)能環(huán)保企業(yè)進(jìn)入什邡，將在污水凈化、雨水收集、地源熱泵等方面發(fā)揮作用。

“支援什邡，要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，在指定規(guī)劃的過程中，立足災(zāi)區(qū)實(shí)際，綜合考慮當(dāng)?shù)厝丝凇①Y源、環(huán)境等各方面的因素，注意考慮長遠(yuǎn)發(fā)展。”北京市市委書記劉淇赴四川什邡市災(zāi)區(qū)考察對口援建情況時(shí)說。

而北川縣的支援方山東省，在提前超額完成3.3萬套過渡安置板房建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，把加快農(nóng)戶永久性住房建設(shè)作為去年援建工作的重中之重，于去年7月份提早撥付了5.6億元農(nóng)戶建房補(bǔ)助資金和新農(nóng)村建設(shè)資金，今年撥付1.6億元用于新劃入北川的兩個(gè)半鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶建房補(bǔ)助，并強(qiáng)化對農(nóng)戶建房的技術(shù)指導(dǎo)工作，每個(gè)對口支援市都派出了農(nóng)房建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)小組，通過發(fā)放技術(shù)指導(dǎo)手冊和建設(shè)圖集、辦培訓(xùn)班、走村人戶檢查指導(dǎo)等形式，保證建房進(jìn)度和質(zhì)量。截至4月8日，已完成農(nóng)戶永久性住房36778戶(其中修復(fù)21861戶，重建14917戶)，占需修復(fù)和重建總數(shù)的58％。

對口支援的方式，也得到了百姓和專家的肯定：一是它科學(xué)進(jìn)行了資源分配，避免全國各地的賑災(zāi)物資統(tǒng)統(tǒng)都堆積在同一個(gè)災(zāi)區(qū)，資源不均和浪費(fèi)的情況出現(xiàn)。二是加強(qiáng)了監(jiān)督，對口支援的省份和城市有了明確具體的支援目標(biāo)，一對一的方法細(xì)化了支援工作，使重建工作更快速、有效，也更防止了因混亂出現(xiàn)的賑災(zāi)物資遺失和貪污現(xiàn)象。三是加強(qiáng)了責(zé)任制，賑災(zāi)不再是三分鐘熱度的問題，對提供支援的省份和城市來說，明白了災(zāi)后重建不是一時(shí)腦熱的事情，而是一份需要細(xì)水長流付出支持的責(zé)任。四是減輕了中央調(diào)度賑災(zāi)的工作，免得災(zāi)后重建里各種瑣事都要中央進(jìn)行調(diào)配下指令才能執(zhí)行。

全盤看去，各支援方就像派出去的車，使它們擁有更自主的權(quán)利，目標(biāo)也更明確，這樣就能把困難各個(gè)擊破，效率也高。這一招還能在支援省市之間形成互相監(jiān)督、競賽。這種方法同樣被許多支援省運(yùn)用于內(nèi)部，比如這次地震的對口支援中，廣東省選定13個(gè)地級市結(jié)對幫扶汶川縣的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣州市對威州鎮(zhèn)，東莞市對映秀鎮(zhèn)等等，它們的“車”則變成了自己的各個(gè)市、縣，形成了“小車?yán)筌嚒薄?/p>

在前不久，一位來自宜昌的基層干部對記者說：“對口援建，這是中央的英明決策，全國人民都在關(guān)心我們、支援我們。”不過，全國對口支援四川重建的工作，2008年只是一個(gè)開始，以后的工程更艱巨，難度更大，困難會更多。

援建背后

漫長而復(fù)雜的重建工作，并非僅靠拳拳盛意就可以大功告成。不同的地域文化背景，不同的風(fēng)俗習(xí)慣，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，讓對口支援工作在許多方面都需要“磨合”。

當(dāng)70多名浙商轉(zhuǎn)道成都奔赴廣元青川災(zāi)區(qū)時(shí)，浙商團(tuán)團(tuán)長、浙江省政府經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作辦公室副主任鄭憲宏，對廣元人已經(jīng)并不陌生了。按照中央部署，浙江省從1996年起開始對口幫扶四川廣元、南充兩個(gè)革命老區(qū)。鄭憲宏長期負(fù)責(zé)對口幫扶，他跑遍了廣元的四縣三區(qū)。

鄭憲宏透露，對口支援青川縣，也是浙江省主動爭取的結(jié)果，“雖然青川災(zāi)情相對嚴(yán)重，余震不斷，對口支援任務(wù)很重，但我們熟悉情況，雙方感情深厚，能更好地幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建”。

雖然四川樂意積極引入浙江企業(yè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但開放程度還是不夠。一些浙江商人還記得對口幫扶初期，與四川人的接觸感受，當(dāng)時(shí)，還有一些浙江老板認(rèn)為，四川基層有些公務(wù)員辦事效率不高，服務(wù)精神少了點(diǎn)。

“后來看，這是一種相處上的不適應(yīng)，體現(xiàn)了雙方觀念和制度環(huán)境上的差異。”鄭憲宏說，從四川人的角度看，可能也覺得浙江人太會賺錢，老板對員工要求太嚴(yán)。正如談戀愛都有“磨合期”，雙方有今天的深厚感情，鄭憲宏認(rèn)為，首先要保持積極心態(tài)，多看對方長處。

這些年，雙方高層互訪不斷，浙江省幾任主要領(lǐng)導(dǎo)都來川“走親戚”，廣元、南充兩地也年年派出黨政代表團(tuán)到浙江學(xué)習(xí)，浙江熱情接納來自廣元、南充的數(shù)百名中層干部學(xué)習(xí)發(fā)展思路、管理理念……你來我往，雙方有了良性互動，溝通協(xié)作更密切。

也許也是浙江人天生的商業(yè)敏感性，在這次四川對口援建項(xiàng)目中，除了加快建設(shè)房屋、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生等這些基本的民生項(xiàng)目外，浙江還把援助的重點(diǎn)瞄準(zhǔn)了商貿(mào)市場的開辟。浙江商會推出了“浙商千企四川行”的考察活動，浙江省經(jīng)協(xié)辦利用全國的浙江企業(yè)聯(lián)合會、商會網(wǎng)絡(luò)，號召全國的浙商前來支援青川恢復(fù)重建，“第一批考察團(tuán)過后，緊接著還有第二批、第三批浙商團(tuán)隊(duì)成行”。不少浙商準(zhǔn)備將市場或基地拓展到青川來。浙江省工商局也組織了包括義烏中國小商品城、柯橋紡織市場、海寧皮革城等在內(nèi)的重點(diǎn)市場，對口支援青川。

對于這種做法，多少令人懷疑，如果這樣大肆地拓展市場，是否會抑制當(dāng)?shù)厝说母偁幠芰?如果浙商紛紛在這里開設(shè)他們的店面，租金、地價(jià)勢必抬高，已經(jīng)受震災(zāi)重創(chuàng)的當(dāng)?shù)厝擞秩绾纬惺艿闷?

對此，浙商團(tuán)團(tuán)長鄭憲宏特別指出，三年對口支援浙江省財(cái)政要拿60億元，對經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的浙江來說，難度不大，但光是給予、輸血，并不能從根本上解決恢復(fù)重建的問題，從對口幫扶的經(jīng)驗(yàn)看，對口支援同樣應(yīng)“授之以漁”。一直以來，浙江對口幫扶的經(jīng)驗(yàn)是“輸血與造血結(jié)合，幫扶與合作并舉”，其實(shí)也適用于現(xiàn)在對口支援工作：“要看到合作對雙方都有好處，不能簡單地把幫扶、支援看作施舍。”

青川縣副縣長杜非則也看到了這種貿(mào)易為當(dāng)?shù)貛淼拈L處：汶川地震幾乎破壞了青川縣的整個(gè)商貿(mào)流通行業(yè)。直至6月底，全縣恢復(fù)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)1496個(gè)，僅占震前網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)的25％。青川是個(gè)農(nóng)業(yè)縣，大批農(nóng)產(chǎn)品無法外銷，加快商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建，對整個(gè)災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和居民生活關(guān)系重大。

據(jù)了解，浙江省籽結(jié)合青川產(chǎn)業(yè)特色，充分發(fā)揮浙江的市場優(yōu)勢，幫助恢復(fù)重建青川商貿(mào)業(yè)。主要包括：浙江參與指導(dǎo)青川災(zāi)后商貿(mào)流通業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃編制，選擇一家實(shí)力較強(qiáng)、管理較規(guī)范的超市或百貨公司作為龍頭企業(yè)，形成以縣城為中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為骨干的生活資料現(xiàn)代流通服務(wù)體系；選擇一家實(shí)力較強(qiáng)、管理較規(guī)范的農(nóng)資企業(yè)，形成青川農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料現(xiàn)代流通服務(wù)體系；擴(kuò)大青川農(nóng)產(chǎn)品銷售，提高農(nóng)民收入等。充分利用浙江市場銷售網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，開辟青川農(nóng)副產(chǎn)品、中藥材等在浙江的綠色通道。

浙江對口支援前線指揮部已成立了五個(gè)小組：項(xiàng)目規(guī)劃組、項(xiàng)目推進(jìn)組、工程管理組、產(chǎn)業(yè)發(fā)展組、后勤保障組。產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題與基礎(chǔ)設(shè)施重建并列為浙江對口支援的中心工作。這一“造血機(jī)制”建設(shè)中，浙江方面的思路是“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”。

但是，對于企業(yè)究竟應(yīng)以何種方式來參與災(zāi)后援建，政府如何進(jìn)行資金監(jiān)管和后續(xù)績效評估?這一系列問題，還需要各方在日后謹(jǐn)慎觀察。

在前面提到的三峽移民援助中，浙江省支援的地區(qū)是涪陵市，它的支援方式中特色最鮮明的是“企業(yè)合作”，浙江省內(nèi)30多家知名企業(yè)主動進(jìn)軍三峽。當(dāng)時(shí)捷足先登的杭州娃哈哈集團(tuán)創(chuàng)造性地采取“移民經(jīng)費(fèi)與移民任務(wù)總承包”的協(xié)作方式，對涪陵3家虧損企業(yè)實(shí)行改造、遷建和經(jīng)營。

《財(cái)經(jīng)》雜志就曾經(jīng)以娃哈哈過往參與三峽移民安置工作的記錄為例，將諸多值得深入探討問題擺在臺前：1994年國企娃哈哈參與涪陵移民“對口支援”，在對移民經(jīng)費(fèi)使用過程中，存在明顯違規(guī)行為，比如超額、無計(jì)劃使用移民資金，改變移民資金使用用途造成賬目混亂，以及移民安置條件過于簡陋引發(fā)“血汗工廠”指控等。

涪陵移民局官員李如華和劉彩均坦言，“對口支援”其實(shí)就是一種招商引資，移民經(jīng)費(fèi)對企業(yè)肯定有吸引力，政府還會提供優(yōu)惠政策。在二期移民工程完成后，現(xiàn)在都不大提“對口授建”，直接招商引資了。

“援建”與“招商”界線的混淆，使一些企業(yè)從一開始就弱化了“援建”的種種義務(wù)，坐享隨“援建”而來的種種資金和政策助力。這種合作從一開始即踩在了一條危險(xiǎn)的紅線上。

不過，即使有些地方盛情，企業(yè)對口支援項(xiàng)目取得成功并不容易。比如，浙商落戶四川還是遇到不少問題，最主要的還是商人的考慮——成本和收益的掂量。北歐世家皮革(中國)有限公司董事長施胤杰從四川回來就表示，那邊交通不太方便，坐飛機(jī)到成都，成都到廣元4個(gè)多小時(shí)，廣元到蒼溪再3個(gè)多小時(shí)，實(shí)在不方便。要是真的投資養(yǎng)殖基地，到時(shí)技術(shù)、管理人員進(jìn)出都非常不便，毛皮運(yùn)輸也挺費(fèi)周折。他看重的三個(gè)因素——飼養(yǎng)成本低、農(nóng)業(yè)政策優(yōu)惠、交通發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)刂徽记皟蓚€(gè)，他考察回來后，雖然簽訂了一個(gè)“在蒼溪縣發(fā)展獺兔養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈”的意向性項(xiàng)目，但心里還沒下最后決定。

施胤杰覺得，在當(dāng)?shù)匕l(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)有較好條件，但是工業(yè)配套還不太健全。“這邊輕工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，很多生活用品都是浙江小商人販賣到當(dāng)?shù)氐摹Ｄ阋部梢哉f輕工業(yè)有潛力，勞動力又便宜之類的，但我覺得勞動力成本只是公司成本中較小的一塊，工業(yè)配套才最重要，比如配件工廠熟練技工、交通狀況等等。”