歐盟的環境權保護

環境權的定義，一般來說，是根據《斯德哥爾摩人類環境宣言》，“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任”。從具體內容看，主要包括環境資源的使用權、環境狀況知情權、環境事務參與權、環境侵害請求權等諸項權利。

歐洲在建設綠色歐洲的進程中，通過相關的法律、法規，以及具體的行動計劃，把對公民的環境權保護落到了實處。

環境使用權的保護——

“每個人都應該生活在良好的環境中”

環境使用權是公民環境權的最基本內容，歐盟及歐洲各國通過制定法律、法規以及一系列具體的政策和手段，在各個層面上對該項權利進行了保護。

作為基本權利，無論是歐洲共同體條約還是歐洲人權條約都沒有明確規定環境權。環境權間接地體現在其他與環境保護密切相關的權利中，如《歐洲人權公約》中規定的生命權、財產權、私人生活和家庭生活權等。又如《歐洲社會憲章》第三條規定“安全和健康的工作條件權”，其第一和第二款強調了各締約國必須制定、執行和定期審查關于職業安全、職業健康及工作環境的連貫的國家政策，其目標是為了改善職業安全和健康，還有第11條的“健康保護權”等，都涉及到了環境對健康的影響問題。

在歐洲共同體的法律中也已經存在著基本環境權的要素。雖然在歐洲一體化的早期，環境權的保護問題并沒有引起各成員國的充分注意，但是為了減少因各成員國執行不同的環境政策而給自由貿易造成的壁壘，歐共體的法律法規中還是涉及到大量的環境保護問題。如，歐洲共同體條約第100條和第235條規定都涉及到歐共體各成員國在制定相關政策尤其是環境政策時的限制，成了制定環境政策合法性的依據。在歐洲共同體條約第43條的農業環境措施以及第84條第二款有關防治超音速飛機噪音污染的措施等規定中也涉及到環境問題。

這種限制還體現在一些具體的條約中，如在1957年制定的《歐洲原子能共同體條約》中，提到必須“建立統一的安全標準，以保護工人和大眾的健康”，規定“每個成員國應建立必要的設施，對空氣、水和土壤中的輻射水平進行不間斷的監測，以確保遵守上述基本標準”。條約還要求每個成員國必須“向委員會提供與處理任何形式放射性廢料計劃相關的一般性數據，以便讓委員會確定這種計劃的實施是否會導致另一成員國的水、土壤或領空受到放射性污染”。據統計，自1967年到1994年，有400多個涉及環境的立法措施出臺，其中1994年就有48項。1987年生效的《單一歐洲法》是歐共體環境政策發展史上影響最大的一個里程碑，該法令納入了一個獨立的環境編，從而為共同體環境政策提供了正式的法律基礎。1992年簽署的《歐洲聯盟條約》首次在核心條款中明確把環境保護列為歐盟的宗旨和目標之一。1997年的《馬斯特里赫特條約》對歐洲共同體條約中的環境條款作了重大修改，使環境保護成了歐洲共同體的基礎，并且確立了環境政策與其他政策的協調。

這樣，在共同體法律的層面上為公民的環境權保護提供了保障，其目標就是使人們生活在一個良好的環境之中。為此，歐盟還制訂與實施了一系列的行動計劃，采取不同的手段，協調環境政策與其他政策的關系，使歐盟越來越走向“綠色”。

環境信息權的保護——“知而后行”

環境信息權是指公民依法享有的從法定公共機構取得有關環境保護信息的權利。賦予公民環境信息權是確保公民理解信任和有效參與的必要條件，因此，“為了保證為公共部門所掌握的環境信息能夠被自由地公開和傳播”，1990年歐共體發布了90/313/EEC號文件，即有關自由獲取環境信息的指令，這是歐共體在環境保護方面的一項重要立法。該指令對具體的信息、提供信息的途徑、費用、申訴、時限及監督等都做了詳細規定。它首先明確了公眾環境知情權和政府責任，指出任何自然人、法人都有獲得環境信息的權利。除了立法和司法機關，其他的國家性、地區性、地方性的公共管理機構，包括私人的環境保護實體都有義務向公眾提供信息。同時指令還規定了詳盡的申請程序。當公民的申請被無理拒絕、不理不睬或者答復不完整時，可以在相關的國內法體系內，尋求對該決定的司法救濟。指令中還對環境信息的定義和可以拒絕提供信息的例外情況進行了說明，并要求所有的歐共體成員都必須在1992年12月31日之前把歐共體的指令轉化成各個國家的法律、法規或者行政規定。這個指令的出臺，推動了環境管理的公開化，為公民的進一步參與提供了良好的條件。

繼歐共體90/313/EEC號指令之后，對環境信息公開規定得較為完善的國際社會立法當推《奧胡斯公約》，即《關于在環境事務中獲得信息及其決策過程中公眾參與、獲得司法公正的公約》。該公約是歐洲經濟委員會環境政策委員會于1998年6月25日在“歐洲環境”第四次部長級會議上通過的，有39個國家簽署，截至2001年11月已有17個國家批準生效。與歐共體90/313/EEC號指令相比較，《奧胡斯公約》在環境信息權方面有諸多突破，主要表現在以下幾個方面：

第一，注重權利的真實實現。公約規定各個締約國應當采取必要的立法措施、行政措施或者其他措施，包括實施執法來建立和維護落實公約的法律框架。公共部門不僅僅是消極地接受申請，而是要努力促使信息被有效獲得。

第二，環境信息的界定更加寬泛。關于環境信息的含義，《奧胡斯公約》作了相當寬泛的界定：是指包括環境、生物多樣性（含轉基因生物）的狀況和對環境發生或可能發生影響的因子（包括行政措施、環境協議、計劃項目及用于環境決策的成本——效益和其他基于經濟學的分析及假設）在內的一切信息。這一定義還涵蓋了就受到或可能受到環境條件或作用于環境的因子、行為或方法的影響而言的人類健康與安全、人類生活條件、文化景觀和建筑物的狀況。

第三，對不予公開的例外以及說明拒絕理由的方式規定了額外的限制。比如90/313/EEC指令中規定，只要是“影響公共安全的信息”，都可以被拒絕。而公約認為環境信息只有在“公開會嚴重危及公共安全”的情況下才能夠被拒絕。至于說明拒絕理由的方式，公約強調應該采取“限制性方式”，并說明“公開涉及的公共利益以及所要求的信息與影響環境的排放之間的聯系”。

第四，提供信息的時限縮短。在90/313/EEC指令中強調公共機構對于公眾信息要求應盡快答復，最長期限不得超過兩個月。在公約中把期限縮短為1個月，只有當要求“數量巨大而又復雜的信息”時才是兩個月的時間。

第五，清楚地說明了信息收費問題。每一個國家都可以允許公共管理機構在不超過合理的數量范圍內收取費用，但收費情況應讓申請者了解。

為了鞏固歐共體90/313/EEC指令執行的成果并與《奧胡斯公約》協調，歐盟于2000年6月通過了新的《環境信息公開指令》。該法令在環境信息范圍、公共機構范圍、時限等多個方面對90/313/EEC指令進行了修改，使其與《奧胡斯公約》保持一致。歐盟認為，自由獲取公共權力機構所掌握的信息是環境法實施與監督的一個前提條件，公共權力機構有義務傳播環境信息。2003/4/EC指令對環境事務的主管機構在環境信息披露方面做了規定，擴展了信息提供水平，以確保環境信息的系統獲得和傳播。

歐盟對成員國政府在環境信息披露的行為也進行了規范，規定成員國必須確保：在尋求信息獲得方面向公眾提供官方支持；公共權力機構的名單是公眾可得的；獲得環境信息的權利能得到有效的運用。

顯然，以上指令的出臺，為公眾提供了充分的環境信息獲得權利，從而為公民積極參與環境決策提供了條件。

環境參與權的保護——

“群眾是環境事務的真正主人”

環境參與權是公眾參與環境立法、環境行政執法和環境決策的權利。《奧胡斯公約》除了規定環境信息權以外，還強調了環境參與權，其對環境決策的參與從以下幾個方面做了規定：

第一，公眾對具體環境活動決策的參與。在對環境有影響或者有潛在影響的活動中，必須建立保證公眾參與的可靠程序。在公約的附件1中，明確列出了已經對環境有影響或者有潛在影響的活動，同時指出，一切對環境有重大影響的活動、工程，都應當接納公眾的參與。

第二，公眾對與環境有關的規劃、計劃和政策決策的參與。公約規定，應建立一種制度 框架，以保證公眾參與與環境有關的宏觀計劃和政策決策。這一制度應該是透明的，保證參與的有效性。

第三，環境法律、行政法規的決策以及執行過程中的公眾參與。公約規定，國家應努力推進公眾在適當階段參與環境行政法規和法律的決策及執行，特別是以下問題在公眾的參與方面尤為重要：其時間表必須適合公眾參與的需要；草案應當公布或者通過一定的形式使群眾知情；保證公眾有直接的或者通過其代表參與評論的機會。

為了具體實施《奧胡斯公約》，歐盟還專門發布了關于環境決策過程中公眾參與的2003/35/EC指令，其中對公共權力機構在環境事務決策參與中的作用做了規定。指令強調，成員國必須做到以下幾條：告知公眾有關這類計劃和規劃或它們的修改與評估提案的信息；在關于計劃和規劃的決策形成之前，當所有的選擇公開時，公眾有權表達他們的意見；在形成決策時，應當考慮公眾參與的結果，最后決策應盡可能考慮公眾參與的成果；在仔細檢查公眾所表達的意見后，盡力告知公眾決策以及決策所依據的理由，包括公眾參與程序方面的信息。

另外，歐盟在公眾參與環境問題上，充分關注各種協會、組織和團體的作用，尤其重視非政府組織的作用。歐盟認為，非政府組織（NGO）系統地參與環境政策的制定與實施過程具有重要的意義，歐盟法令無條件地承認其參與權。近年來，歐盟出臺了促進NGO活動的計劃，加強地方或地區小型協會在環境法實施中的作用。在2002—2006年間，歐盟用于資助NGO的總預算達到3200萬歐元。

環境救濟權的保護——“沒有救濟就沒有權利”

環境救濟權是指公民、法人或者其他組織依法享有的通過法定程序阻止環境違法行為、保護自己環境利益的權利。在歐盟的相關法律中，它包括了環境申訴權、環境起訴權、環境賠償權等內容。

從環境申訴權看，公民可以向歐洲執委會申訴，要求執委會采取措施，制止和糾正成員國的違反共同體環境法的行為。如果成員國不遵守共同體法，并且其他途徑不能奏效時，委員會可以根據共同體條約的相關條款向歐洲法院起訴。

從環境起訴權看，如果成員國政府違反共同體環境法，侵害了公民的合法權益，該公民可以向成員國法院起訴。公民的起訴應當以直接有效的共同體法律條款為根據，即使這些條款與成員國法律沖突。根據共同體法律的優先性，共同體指令的效力等級高于與其沖突的國內法。當成員國違反了直接有效的共同體指令，就可能產生賠償責任。

為了更好地保護公民的環境救濟權，在1998年的《奧胡斯公約》中，特別規定了司法公正的內容，并且出臺了關于司法公正的COD/2003/246決定，與另兩個指令一起，構成了歐盟支持環境保護中的公眾參與的三支柱，即信息獲得、決策參與、司法公正。其中關于司法公正的規定強調，如果公眾擁有足夠的利益或者表明他們的權利受到了影響，成員國應確保公眾成員有權對不遵守環境法的行動或疏忽啟用行政或司法程序；如果獲取信息的權利受到了侵害，在適當條件下依據國家法令完全可以啟用審查程序；如果在參與程序中受到了侵犯，也應確保獲得司法公正。司法公正還適應有關爭議的解決，這類爭議涉及由于個人或公共權力機構違反國家有關環境的法令而引起的行為或疏忽。

2004年10月簽署的《歐盟憲法條約》中，也涉及到了環境訴訟權的問題。首先，擴大了環境行政訴訟的主體范圍，規定任何自然人或法人“可以就針對其通過的或與其具有直接且特定聯系的法令，或直接關系到其本人但未明確實行方法的規章提起訴訟”。其次，司法審查的范圍擴大至歐盟理事會。當歐盟機構違反法令規定不作為時，自然人和法人有權向法院提起訴訟。接受司法審查的客體從歐盟委員會、歐洲議會和部長理事會，擴大至包含歐盟理事會在內的所有歐盟機構和辦事部門。雖然《歐盟憲法條約》最終因被法國和荷蘭全民公決否決而陷入僵局，但2007年12月簽署的《里斯本條約》，保留了其主要革新內容。

所謂“沒有救濟就沒有權利”，歐盟對環境救濟權的規定，為環境權其他內容的實現提供了保障，從而使環境權的保護真正落到了實處。

總之，通過一系列的環境法律以及司法實踐，歐盟在環境權的保護方面已經取得了一系列的成效。公民環境權保護的出發點與歸宿點，正是為了達到人與自然的和諧相處。因此，歐盟在此方面的成就將帶給我們很多有益的啟示。

（作者系華東理工大學人文科學研究院副教授）

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